Chọn điểm cân bằng trong quản hộ tịch, cư trú

I Cân bằng mục tiêu nhà nước - quyền lợi, nhu cầu người dân

1. Mục tiêu của nhà nước

Tất cả các quốc gia trên thế giới đều thiết lập hệ thống quản lý hộ tịch nhằm các mục tiêu sau đây:

    Thuận tiện cho nhà nước nắm được những biến động về dân cư, thành phần dân cư, phân bố dân cư để lập các chính sách vĩ mô;

    Thuận tiện cho cơ quan nhà nước và các bên thứ ba dễ dàng xác minh được trạng thái nhân thân của một cá nhân để hạn chế việc lừa đảo, che dấu thông tin;

    Thuận tiện cho cơ quan nhà nước và các bên thứ ba dễ dàng tìm ra nơi đang cư trú để truy cứu trách nhiệm pháp lý hay buộc thực hiện một nghĩa vụ nào đó;

    Góp phần giảm áp lực tập trung dân cư vào một số đô thị quá tải.

Với các mục tiêu nêu trên, nhà nước luôn mong muốn thiết lập một hệ thống quản lý với chi phí thấp nhất, thuận tiện nhất cho nhà nước. Tuy nhiên, lợi ích của nhà nước cần xuất phát từ lợi ích của dân; lợi ích của dân mới là lợi ích nguyên phát. Vì vậy, các quốc gia phải đi tìm điểm cân bằng giữa lợi ích của nhà nước và lợi ích của dân.

2. Lợi ích của nhân dân, của xã hội

    Ngoại trừ Triều Tiên và Cuba, tất cả các quốc gia ngày nay đều coi lao động là một loại hàng hóa và tìm cách thúc đẩy tự do hóa lưu thông của lao động, hoàn thiện thị trường lao động . Dỡ bỏ các rào cản, cho phép người lao động tự do di chuyển, cư trú ở nơi mới, giúp họ có khả năng tìm việc làm tốt hơn, tiền lương cao hơn là một cách thức tháo gỡ khó khăn cho người lao động.

Khuyến khích tự do di chuyển lao động, hạn chế các tác nhân làm méo mó thị trường lao động, cũng là cách thức giúp cho người sử dụng lao động dễ dàng tìm được người phù hợp làm việc cho mình, giảm chi phí tuyển dụng và đặt ông chủ dưới áp lực phải tăng lương nếu muốn giữ lại lao động tốt. Ở góc độ này, dỡ bỏ các rào cản đối với tự do cư trú, là cách thức thúc đẩy phát triển nền kinh tế của quốc gia, tăng sức mạnh cạnh tranh toàn cầu.

Nhưng khi cư dân di chuyển nhiều thì dữ liệu đăng ký cư trú liên tục phải cập nhật, tạo ra áp lực cho cơ quan quản lý. Với mức lương như nhau, thì công chức luôn muốn điều nhàn hạ nhất. Đây chính là xung đột đầu tiên giữa nhà nước và nhân dân cần tìm điểm cân bằng.

    Bên cạnh nhu cầu về việc làm, một bộ phận dân cư có nhu cầu chuyển về sinh sống tại các đô thị, đặc biệt là các thủ đô bởi họ có nhu cầu giáo dục, chữa bệnh, hưởng thụ tinh thần.... Đây là những nhu cầu chính đáng và phù hợp với quyền tự do cư trú đã được hiến pháp tất cả các quốc gia dân chủ ghi nhận. Điều này gây áp lực lên các đô thị và các cơ quan nhà nước đã tìm cách điều tiết hoặc bằng biện pháp hành chính hoặc bằng biện pháp kinh tế. Lựa chọn biện pháp nào để không bị coi là vi hiến, tạo cơ hội bình đẳng giữa công dân thành thị và công dân nông thôn là điểm cân bằng thứ hai quốc gia phải dò tìm.

    Bất kỳ người dân nào đến cư trú tại nơi nào đều mong mốn có tiếng nói chính trị tác động lên cách thức chính quyền địa phương đang hành xử tại địa phương nơi mình cư trú; họ cũng mong muốn được hưởng những phúc lợi mà nhà nước đang cung cấp tại địa phương đó. Để được hưởng những điều này, thì họ cần có sự gắn bó ở mức độ nhất định đối với địa phương. Điều kiện nào, sau thời gian bao lâu thì những người mới đến được hưởng các quyền lợi kinh tế, chính trị như dân bản địa là một điểm cân bằng thứ ba cần cân nhắc.

Nếu đặt ra các điều kiện quá khắt khe, thì người mới đến không thể nào dễ dàng thiết lập được một cuộc sống bình thường trong suốt thời gian chờ đợi; điều này không chỉ gây áp lực lên cho chính bản thân họ, mà cũng gây áp lực lên chính quyền địa phương.

Nếu không đặt ra điều kiện nào thì người mới đến và trao đầy đủ các quyền mà người bản địa cho những người mới đến thì sẽ gây bất công cho những người bản địa, bởi họ đã có những đóng góp (ngoài tư cách là công dân của một quốc gia) cho sự phát triển của địa phương, nhưng họ phải chia sẻ phúc lợi cho người không có đóng góp gì. Như vậy ở điểm cân bằng thứ ba này, không chỉ liên quan mối quan hệ giữa nhà nước và công dân, mà giữa cư dân bản địa và cư dân mới đến.

     Một nhu cầu rất lớn của người dân là nhu cầu bảo vệ sự riêng tư. Không ai muốn một người khác nắm quá nhiều thông tin về mình, nhất là trong bối cảnh lạm dụng các cơ sở dữ liệu về nhân thân nhằm vào các mục đích quảng cáo, thương mại hay thậm chí lừa đảo đang diễn ra khắp nơi trên thế giới trong kỷ nguyên internet. Điều này đặt ra khi lựa chọn điểm cân bằng thứ tư: dữ liệu nào phải cung cấp cho cơ quan nhà nước, cung cấp trong trường hợp nào, ai được quyền tiệp cận, khai thác cơ sở dữ liệu, khai thác đến đâu; nếu xảy ra lạm dụng thì chế tài là gì, người nào chịu trách nhiệm, cách tính bồi thường thiệt hại cho mỗi lần bị lạm dụng cơ sở dữ liệu như thế nào; việc cơ quan nhà nước để lộ thông tin, dẫn đến bên thứ ba lừa đảo, lợi dụng người dân thì ai bồi thường?

    Nhu cầu thứ năm, là nhu cầu được đối xử bình đẳng không phân biệt thành phần dân tộc, thành phần gia đình, giới tính, quê quán, tôn giáo ... việc phơi bày các thông tin hộ tịch cho các nhà tuyển dụng, cơ quan công quyền mọi lúc mọi nơi sẽ làm cho vấn đề phân biệt đối xử trở nên ngày càng trầm trọng. Người dân muốn càng ít khai báo càng tốt, nhà tuyển dụng, nhà chức trách muốn càng nắm nhiêu thông tin càng tốt. Đây chính là điểm cân bằng thứ năm cần phải cân nhắc.

    Nhu cầu thứ sáu, người dân muốn càng ít loại giấy tờ càng tốt; cùng một loại giấy tờ thì muốn được càng nhiều bên công nhận giá trị, càng tốt. Nhưng đôi khi các nhà cung cấp dịch vụ, nhà tuyển dụng, nhà chức trách hoặc là nghi nghờ lẫn nhau, không muốn công nhận giá trị của một loại giấy tờ nào đó hoặc vì nhu cầu đặc thù muốn xây dựng hệ thống thông tin riêng, không sử dụng các cơ sở dữ liệu, giấy tờ chung. Khi tình trạng này xảy ra làm tăng chi phí xã hội cho việc xây dựng nhiều cơ sở dữ liệu khác nhau, người dân lúng túng trước một thủ tục hành chính, một giao dịch dân sự không biết nên mang loại giấy tờ gì để được chấp nhận. Mỗi cơ quan, tổ chức đòi hỏi một số loại giấy tờ đặc thù, sẽ thuận tiện cho tổ chức đó, nhưng sẽ bất tiện cho người dân. Đây chính là điểm cân bằng thứ sáu cần phải xác định.

Mục tiêu của các nhà nước khá giống nhau, nhu cầu của dân cư khá giống nhau, sự khác nhau giữa các quốc gia, nằm ở thái độ và cách thức lựa chọn các điểm cân bằng này.

Ảnh: H.Anh

II. Đâu là điểm cân bằng?

3. Lựa chọn xung quanh điểm cân bằng

3.1. Điểm cân bằng thứ nhất.

Kiểu lựa chọn thứ nhất

Hầu hết các quốc gia trên thế giới đều tìm mọi cách hoàn thiện thị trường lao động,  nỗ lực bảo đảm sự lưu thông của lao động từ giữa khu vực nông thôn và khu vực thành thị, giữa khu vực kinh tế tư nhân và khu vực nhà nước (bao gồm lao động trong các cơ quan nhà nước). Ngoài việc không có các hạn chế hành chính đối với di chuyển lao động trong cùng một quốc gia thì, một số các quốc gia còn khuyến khích mạnh mẽ việc di chuyển lao động bằng các biện pháp sau:

-    Khi các thành phố tuyển công chức, không đòi hỏi người đó phải đang cư trú tại thành phố; thay vào đó mọi công dân bất kể đang sống ở đâu đều có quyền nộp đơn; họ tuyển người tài trong toàn quốc chứ không tự bó hẹp trong địa phương mình. Điều này tạo ra sự cạnh tranh trong thị trường lao động công chức có tính toàn quốc. Một số lĩnh vực không liên quan đến bí mật quốc gia, hay đòi hỏi sự trung thành cao của công chức, như các vị trí giáo viên, bác sĩ trong các cơ sở công lập, thì các quốc gia thành viên EU còn cho phép công dân của bất kỳ thành viên EU nào cũng được phép nộp đơn thi tuyển. Ví dụ công dân Tây Ban Nha có thể nộp đơn thi tuyển làm giáo viên tại một trường công lập ở CHLB Đức, nếu ứng viên đáp ứng hết các tiêu chuẩn tuyển dụng.

-    Có chính sách trợ cấp đối với người thay đổi công việc, chuyển cả gia đình từ thành phố này sang thành phố khác;

-    Xây dựng các công viên cho các nhà di động. Các nhà di động có đủ tiện nghi tương đương một căn hộ 15 - 25m2 được đặt trên xe tải hoặc thiết kế dưới dạng rơ móc kéo. Khi một gia đình sống trong nhà di động, chuyển sang một thành phố mới tìm việc làm, họ có thể đỗ xe ở các công viên thiết kế cho nhà di động. Công viên có thiết kế sẵn từng ô cho từng nhà di động, có sẵn đấu nối đường điện, nước, thoát nước. Chỉ cần ký hợp đồng, đóng phí và thao tác 10 phút, là căn nhà di động có thể có đầy đủ điện nước, vệ sinh ... cần thiết cho một cuộc sống bình thường.

Kiểu lựa chọn thứ hai

Một số ít các quốc gia như Triều Tiên, Trung Quốc, Việt Nam duy trì chế độ hộ khẩu, hạn chế sự lưu thông lao động bằng các biện pháp

-    Khi tuyển dụng công chức của các địa phương thì chỉ tuyển những ai có hộ khẩu tại địa phương, người tài ở nơi khác sẽ không có cơ hội; giảm bớt áp lực cạnh tranh cho con em địa phương;
-    Gắn điều kiện có hộ khẩu với rất nhiều quyền lợi khác như nhà trẻ, trường học công lập, đăng ký xe máy, ô tô ...
-    Các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ, đổ thêm khó khăn cho người lao động nhập cư, không có hộ khẩu tại nơi mình đang thực cư trú, bằng việc từ chối ký hợp đồng điện thoại, internet, điện, nước ... nếu họ không có hộ khẩu tại nơi cung cấp dịch vụ.

3.2. Điểm cân bằng thứ hai

Kiểu lựa chọn thứ nhất

Hầu hết các quốc gia phát triển, đều có các đô thị lớn, và ít nhiều đều phải giải quyết áp lực đô thị hóa. Và họ điều tiết vấn đề này bằng các biện pháp kinh tế, tránh xâm phạm quyền tự do cư trú của công dân bằng các biện pháp sau:

-    Có chính sách phát triển đồng đều các vùng miền, các thành phố, tránh tập trung mọi thứ tinh hoa chỉ vào một vài thành phố lớn. Nước Đức là thành công điển hình cho khuynh hướng này: trung tâm tài chính ở Frankfurt; trung tâm kỹ thuật công nghiệp ở Munich; trung tâm báo chí, xuất nhập khẩu ở Hamburg; trung tâm văn hóa và chính trị ở Berlin.

-    Các thành phố được trao quyền đánh thuế bất động sản, chủ động ấn định phí vệ sinh môi trường. Tất cả các ngôi nhà sẽ được định giá và đánh thuế bất động sản dựa trên trị giá ngôi nhà (bao gồm cả nhà và đất). Nếu thuế bất động sản cao lên, sẽ có một số chủ nhà rời thành phố, sang vùng khác có thuế bất động sản thấp hơn. Tương tự, thuế bất động sản cao, tiền thuê nhà cần phải tăng lên, những người thu nhập không đủ cao sẽ tìm sang thành phố có thuế bất động sản thấp hơn, giá thuê nhà rẻ hơn. Bằng biện pháp  kinh tế này, thành phố đã chọn lọc được thành phần dân cư và những ai không đủ tài, kể cả là cư dân bản địa, sẽ bị cơ chế kinh tế này buộc rời thành phố, để tìm sang những thành phố có mức sinh hoạt rẻ hơn. Việc đánh thuế bất động sản, đánh vào nhà giàu, cũng góp phần giảm khoảng cách giàu nghèo. Ngược lại thu thuế bất động sản và phí vệ sinh môi trường cao, thành phố có ngân sách tốt để cung cấp dịch vụ công chất lượng cao.

-    Đặt ra điều kiện về diện tích phòng ở tính trên đầu người. Số lượng người đăng ký cư trú không thể vượt quá khả năng cung cấp diện tích nhà ở trên toàn thành phố. Chỗ ở dưới ngưỡng diện tích này, sẽ không được coi là nơi ở hợp pháp.
Kiểu lựa chọn thứ hai

Ở các quốc gia có mức độ tập quyền cao như Triều Tiên, Trung Quốc, Việt Nam, các thành phố không được trao quyền quy định thuế, nên phải dùng các biện pháp hành chính để ngăn chặn luồng di cư, bằng cách phải tạo ra khó khăn cho người muốn sinh sống tại các đô thị, đặc biệt là đô thị lớn, bằng các biện pháp.

-    Nâng cao các điều kiện để có hộ khẩu ở các đô thị lớn (có thể đăng ký thường trú) như đòi hỏi về hợp đồng lao động dài hạn, thời gian đã tạm trú tối thiểu là hai năm ...

-    Gắn điều kiện có hộ khẩu với rất nhiều thủ tục hành chính khác: như khai sinh, kết hôn, đăng ký phương tiện làm việc như xe máy, ô tô...

-    Gắn điều kiện có hộ khẩu với nhiều quyền lợi khác như thi tuyển công chức, trường học công lập, ký các hợp đồng dịch vụ thiết yếu cho cuộc sống như điện, nước, điện thoại, internet ... cho dù ai cũng phải uống nước, cần điện thắp sáng.
Bằng chế độ hộ khẩu và các biện pháp nêu trên, sẽ tạo ra khó khăn cho người nhập cư, để họ nản lòng và làm cho thành phố bớt hấp dẫn đối với người nhập cư , thông qua đó hy vọng giảm bớt số người về sinh sống tại các đô thị lớn.

3.2. Điểm cân bằng thứ ba

Kiểu lựa chọn thứ nhất

Hầu hết các quốc gia đều cho phép tất cả các công dân đang cư trú tại địa phương, không phân biệt cũ hay mới đến, đều có quyền có tiếng nói chính trị tại địa phương bằng cách trao quyền bầu cử đối với các cuộc bầu cử thiết lập chính quyền địa phương. Thậm chí một số quốc gia EU, còn cho phép công dân của thành viên EU, không phải là công dân nước mình những vẫn có thể tham gia bầu cử các cơ quan địa phương tại nơi mình sinh sống.

Tuy nhiên, đối với ứng cử thì có một số hạn chế, đòi hỏi sự trung thành, gắn bó của ứng viên đối với địa phương. Nên luật bầu cử các quốc gia đòi hỏi thời gian tối thiểu đã đăng ký cư trú của ứng viên, thường từ hai năm đến mười năm, tính cộng dồn tổng thời gian cư trú hoặc tính khoảng thời gian cư trú liên tục. Và vì hầu hết các quốc gia này không có chế độ hộ khẩu, nên không hạn chế ứng cử dựa vào hộ khẩu.

Việc hưởng các phúc lợi cũng như tiện ích công cộng như trường học, bệnh viện, công viên, bể bơi ... hoàn toàn không phân biệt giữa người mới đến và người cư trú từ lâu. Bởi chỉ cần chuyển đến cư trú, thì ngay lập tức người mới đến được xem là thành viên của cộng đồng, và phải chấp hành các nghĩa vụ cũng như được hưởng quyền lợi bình đẳng như mọi thành viên khác.

Kiểu lựa chọn thứ hai

Các quốc gia như Triều Tiên, Trung Quốc, Việt Nam phân biệt đối xử giữa các công dân không dựa trên thời gian thực tế cư trú, mà dựa trên việc công dân có hộ khẩu hay không tại nơi mình đang thực tế cư trú. Cho dù thực tế cư trú liên tục hàng chục năm tại các đô thị lớn, nhưng nếu cư dân không có hộ khẩu ở đó thì họ sẽ không được hưởng các phúc lợi công cộng của thành phố như trường học, tiêm phòng ... Nếu một người dù mới chuyển đến cư trú một tháng, nhưng nếu anh ta có hộ khẩu tại thành phố, thì ngay lập tức được hưởng đầy đủ tất cả các quyền lợi.

3.2. Điểm cân bằng thứ tư

Kiểu lựa chọn thứ nhất

Để hạn chế bớt việc làm lộ thông tin và lạm dụng cơ sở dữ liệu hộ tịch, các nước phát triển áp dụng một số biện pháp sau:

-    Quy định chế tài rất nặng đối với việc mua bán dữ liệu hộ tịch, và kể cả đối với dữ liệu khách hàng.

-    Khi bất kỳ cơ quan nhà nước hay một tổ chức tư nhân, thu thập bất kỳ dữ liệu nhân thân nào đều phải nêu rõ phạm vị ứng dựng, phổ biến dữ liệu đó và cam kết không sử dụng ngoài các phạm vi ứng dụng đã nêu khi chưa có sự đồng ý của người đó. Các cam kết này là cơ sở để cho công dân khởi kiện, khi người thu thập dữ liệu sử dụng trái mục đích cam kết.

-    Cho phép công dân khởi kiện cơ quan, tổ chức đã lạm dụng dữ liệu nhân thân gây thiệt hại trực tiếp cho công dân.

-    Trong trường hợp việc lạm dụng cơ sở dữ liệu chưa gây thiệt hại trực tiếp cho công dân, hoặc gây thiệt hại nhưng tính theo đầu người chưa lớn, thì cho phép các hiệp hội như hiệp hội bảo vệ người tiêu dùng... có thể khởi kiện buộc cơ quan, tổ chức lạm dụng cơ sở dữ liệu phải bồi thường.

Kiểu lựa chọn thứ hai

Các nước đang phát triển, thường có các tuyên bố trừng phạt hành vi lạm dụng cơ sở dữ liệu về nhân thân. Tuy nhiên, các chế tài thường không mạnh mẽ, không có các chế tài hình sự đối với cách hành vi lạm dụng, khai thác trái phép dữ liệu nhân thân. Và cũng thường chưa cho phép nạn nhân khởi kiện trong các trường hợp dữ liệu nhân thân bị lộ. Và vì thường không có các cam kết về phạm vi sử dụng sử liệu, nên nếu có cho phép nạn nhân khởi kiện, thì việc thắng kiện cũng vô cùng khó.
Thực tiễn spam email và quảng cáo trên điện thoại di động ở Việt Nam, Trung Quốc cho thấy rõ thực trạng của lựa chọn này.

3.2. Điểm cân bằng thứ năm

Kiểu lựa chọn thứ nhất

Việc công khai thông tin nhân thân ở các nước phát triển theo nguyên tắc càng ít càng tốt. Tất cả các giấy tờ đều thể hiện các thông tin đủ cần thiết cho mục đích tương ứng, tất cả các cơ quan nhà nước, tổ chức tư nhân không được phép yêu cầu công dân cung cấp thêm thông tin nhân thân.

Vì vậy, căn cước (ID) chỉ hiển thị những thông tin đủ để nhận dạng công dân. Khi cần có thêm thông tin khác, ngoài mục đích nhận dạng, cơ quan có thẩm quyền phải liên hệ với cơ quan đã cấp căn cước.

Để tránh phân biệt đối xử, khi tuyển dụng, người tuyển dụng không được yêu cầu người dự tuyển cung cấp thông tin về giới tính, tôn giáo, thành phần sắc tộc trong hồ sơ dự tuyển nếu công việc không đòi hỏi phải đúng giới tính, thành phần sắc tộc nào đó.
Để hạn chế sự phân biệt đối xử dựa trên thành phần xã hội, các hồ sơ dự tuyển không được yêu cầu cung cấp thông tin về bố mẹ, nguồn gốc xuất thân, nếu các vị trí truyển dụng không liên quan bí mật hay an ninh quốc gia. Dĩ nhiên, ở các quốc gia này, trong dữ liệu nhân thân không có mục nguyên quán, nên không bao giờ phải khai nơi sinh của bố mẹ, ông bà, cụ kỵ.

Kiểu lựa chọn thứ hai

Các quốc gia đi theo mô hình nền hành chính cai trị, thì sẽ cố gắng tạo điều kiện thuận lợi tối đa cho các nhà nước chức trách trong việc tìm kiếm thông tin nhân thân, mà không xem nhẹ lợi ích của người bị trị, nên thể hiện thông tin trên các giấy tờ theo nguyên tắc càng nhiều càng tốt, đỡ mất công đi tìm.

Điển hình các nước Triều Tiên, Trung Quốc, Việt Nam duy trì chế độ khai lý lịch ba đời; duy trì việc khai nguyên quán, phần khai về tôn giáo không được bỏ trống hay nói cách khác không được phép im lặng.

Trong thời gian gần đây, Việt Nam còn đi xa hơn Triều Tiên và Trung Quốc, bằng việc quy định chứng minh thư nhân dân phải ghi cả tên bố mẹ .

3.2. Điểm cân bằng thứ sáu

Kiểu lựa chọn thứ nhất

Để giản tiện cho các giao dịch dân sự, các thủ tục hành chính, pháp luật các nước tiên tiến chỉ đòi hỏi căn cước, hoặc có thể thay thế căn cước bởi bằng lái xe để chứng minh nhân thân.

Trong một vài trường hợp, để bảo đảm khả năng khởi kiện hoặc tống đạt các loại giấy tờ thì các nhà cung cấp dịch vụ có thể yêu cầu thêm giấy xác nhận của cảnh sát để bảo đảm tại thời điểm ký kết, người khai đang thực tế cư trú địa chỉ mình khai trong hợp đồng.

Kiểu lựa chọn thứ hai

Ở các quốc gia đang phát triển, pháp luật chưa hoàn thiện, tỷ lệ khai man, lừa đảo cao như ở Trung Quốc, Việt Nam thì căn cước nhiều lúc không có giá trị, mà các nhà cung cấp dịch vụ, nhà chức trách có thể yêu cầu bổ sung thêm các giấy tờ khác.
Khi ký kết các hợp đồng quan trọng, công dân thường bị yêu cầu xuất trình sổ hộ khẩu. Cho dù, thực tế không ít trường hợp có người bán nhà hàng chục năm, nhưng hộ khẩu vẫn ghi theo địa chỉ nhà cũ.

Võ Trí Hảo – Khoa Luật Kinh tế, Đại học Kinh tế TP.HCM  

[1] Xem VTH

[2] http://www.moj.gov.vn/ct/tintuc/Pages/thong-tin-khac.aspx?ItemID=5419

[3] Hà Anh (2012), Chứng minh thư nhân dân ghi tên cha mẹ được triển khai, ngày 21/9/2012 14h41 GTM +7, (http://vnexpress.net/gl/phap-luat/2012/09/chung-minh-thu-ghi-ten-cha-me-duoc-trien-khai/)