Đền bù kiểu 'chơi chữ'

 Cơ chế Nhà nước quyết định giá đất thiếu quy định cụ thể hiện nay đang tạo ra các loại quy trình rất khác nhau ở các địa phương. Điều đáng nói mà ai cũng thấy là UBND cấp tỉnh vừa có thẩm quyền quyết định về đất đai vừa có thẩm quyền quyết định về giá đất là kẽ hở tạo rủi ro tham nhũng.

Bài 1: Sửa Luật để tránh lợi dụng quyền của Nhà nước

Thưa ông, Dự thảo Luật đất đai sửa đổi có những điểm thay đổi cơ bản nào so với Luật đất đai năm 2013? Tại sao những vấn đề này cần phải sửa đổi?

GS Đặng Hùng Võ: Việc dự thảo Luật Đất đai sửa đổi đã trải qua một quá trình dài với nhiều ý kiến đóng góp, trong đó có những ý kiến trực tiếp của người dân. Đến nay chắc cũng đã có tới ít nhất là 5 bản dự thảo. Mỗi dự thảo cũng đạt được những tiến bộ hơn dự thảo trước.

Tôi cho rằng Ban Soạn thảo cũng ý thức được những bức xúc hiện tại và cũng mong muốn những giải pháp đổi mới tốt. Tất nhiên, Ban Dự thảo cũng như Cơ quan Thẩm định không có quyền quyết định đối với Dự thảo trình ra Quốc hội. Theo tôi, có thể đánh giá tổng quan là Dự thảo đã đạt được một bước đổi mới nhất định đi về phía trước, nhưng chưa tạo được những điểm đột phá trong chính sách đất đai, trước hết để giảm tham nhũng và khiếu kiện của dân.

Đối với đất đai nông nghiệp, thời hạn đối với sử dụng đất sản xuất nông nghịệp được nới rộng thêm 30 năm để thành 50 năm. Chắc chắn là tốt hơn cái cũ nhưng chưa chạm tới được câu trả lời cho câu hỏi vậy hết thời hạn thì Nhà nước làm gì? Nguyên vọng của người dân ở khu vực nông thôn cần đất khi không có cơ hội chuyển sang sản xuất phi nông nghiệp là chính đáng nhưng cơ chế nào để họ có đất và giầu có hơn từ đất là chính sách bản lề.

Tôi chắc chắn rằng chúng ta không thể thu hồi lại đất đã giao để chia lại vì vì cách làm này không tạo ổn định. Lời giải phải đặt vào cách Nhà nước thu mua lại đất hoặc thu hồi lại đất của những người không có nhu cầu sản xuất nông nghiệp trực tiếp. Đất đó có thể biến thành đất làng xã để giao cho cộng đồng quản lý, sử dụng theo hương ước chuẩn được Nhà nước hướng dẫn và phù hợp với tập tục từng nơi.

Đất giao cho cộng đồng để giải quyết tình trạng nông dân thiếu đất sản xuất, nhất là đồng bào dân tộc thiểu số là một cơ chế tốt nhưng Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi lại đi theo hướng khác. Cách làm được quy định là Nhà nước giao đất không thu tiền lần thứ hai và người được giao đất không được chuyển nhượng trong vòng 10 năm. Cách này thực sự là duy ý chí vì không thể quản được tình trạng chuyển nhượng trong thị trường phi chính thức. Chúng ta có thừa kinh nghiệm về tình trạng này ở Việt Nam.

Chuyện rất đáng kể hiện nay là các nông, lâm trường quốc doanh (nay là các doanh nghiệp nông, lâm nghiệp của Nhà nước) đang chiếm giữ một diện tích đất tới 2,5 triệu ha trong khi nhiều nông dân, nhất là các dân tộc thiểu số, đang thiếu đất sản xuất trầm trọng. Chuyện cải tổ hay tái cấu trúc hay đổi mới các nông, lâm trường quốc doanh đã được đặt ra từ 2003 ở cấp lãnh đạo cao nhất của đất nước, nhưng cho đến nay vẫn chưa có chuyển động gì đáng kể ngoài việc đổi tên nông, lâm trường thành doanh nghiệp và chuyển đất rừng phòng hộ về các Ban quản lý. 

Không giải quyết quyết liệt bức xúc đất đai này chính là nguyên nhân của những tranh chấp đất đai với diện tích lớn phổ biến ở hầu hết các địa phương giữa nông, lâm trường và cộng đồng dân cư địa phương. Dự thảo Luật Đất đai không động chạm tới vấn đề này nhằm giải quyết tình trạng thiếu đất cho nông dân.

Đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, Dự thảo đã có những đổi mới đáng kể như tích hợp quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp xã vào cấp huyện và kế hoạch sử dụng đất cấp huyện phải thể hiện được phân bổ không gian sử dụng đất. Theo tôi, chúng ta có thể đổi mới hệ thống quy hoạch sử dụng đất nhiều hơn nữa, chuyển sang hắn quy hoạch phân bổ không gian với mối liên kết chặt với quy hoạch xây dựng và quy hoạch đô thị.

Đối với quản lý giá đất, Dự thảo đã đưa ra 2 phương án và sau khi lấy ý kiến của dân thì lựa chọn phương án 2, tức là phương án như các quy định hiện hành của Chính phủ trên cơ sở khung pháp luật của Luật Đất đai 2003.

Đối với quá trình chuyển dịch đất đai thông qua cơ chế Nhà nước thu hồi đất, giao đất hoặc cho thuê đất vẫn không có gì đổi mới về đối tượng bị Nhà nước thu hồi đất. Điều đổi mới đáng kể là hạn chế thu hồi đất theo dự án để giao đất trực tiếp cho nhà đầu tư và mở rộng diện thu hồi đất theo quy hoạch để đấu giá đất. Về lý thuyết, cách thức này có thể giảm tham nhũng nếu đấu giá đất được thực hiện khách quan. Về thực tiễn, cách thức này có thể tạo ra những rủi ro đáng xem xét. Cứ cho là Nhà nước đủ ngân sách để thực hiện thu hồi đất theo quy hoạch, nhưng tính khả thi lại chỉ có ở những địa phương có khả năng hấp dẫn đầu tư. Tại những địa phương cần thu hút đầu tư, có thể xẩy ra tình trạng quy hoạch bất khả thi, đất đã thu hồi sẽ trở thành hoang hóa.

Điều cần thiết hơn là tạo được sức sống cho cơ chế tự thỏa thuận giữa nhà đầu tư với người đang sử dụng đất nhằm khắc phục tình trạng một số nhỏ bất hợp tác với nhà đầu tư lại không được đề cập trong Dự thảo Luật. Cơ chế duy nhất cần quy định là quy hoạch sử dụng đất phải được thực hiện, nhà đầu tư không thỏa thuận với từng người mà thỏa thuận phương án thực hiện với cộng đồng những người sẽ bị mất đất theo quy hoạch. Khi đa số ý kiến trong cộng đồng đồng thuận với phương án nào thì phương án đó sẽ được thực hiện đối với toàn bộ dự án. Cách thức này còn loại bỏ được tình trạng bất công bằng thường xẩy ra khi nhà đầu tư thỏa thuận với từng người và loại bỏ hoàn toàn tình trạng một số người đòi hỏi phi lý trong thỏa thuận. Chính quyền địa phương lúc này tham gia với tư cách người kiểm tra việc thực hiện và giám sát việc thực thi pháp luật.

Đối với quyền và nghĩa vụ của nhà đầu tư trong nước cũng như nước ngoài và chế độ sử dụng đất phi nông nghiệp, Dự thảo Luật có những đổi mới về thuật ngữ cho phù hợp và đưa ra cơ chế Nhà nước thu hồi lại đất đã giao cho nhà đầu tư nhưng không sử dụng đúng tiến độ mà không trả lại giá trị tài sản đã đầu tư. Cách làm này có vẻ quyết liệt nhưng lại dễ bị lợi dụng để "bắt bí" nhà đầu tư, thậm chí chiếm đoạt tài sản, gây tiêu cực cho môi trường đầu tư. Cách hợp lý đầy sức sống cần quy định là hãy sử dụng công cụ thuế đối với đất đã giao có thu tiền. Cuối cùng, Dự thảo vẫn chưa đạt được sự bình đẳng hoàn toàn về quyền và nghĩa vụ đối với đất đai giữa nhà đầu tư trong nước và nước ngoài như yêu cầu trên "sân chơi" của Tổ chức Thương mại Thế giới.

Đối với phân cấp quản lý và thẩm quyền quyết định, có một đổi mới quan trọng là thẩm chuyền chung của UBND về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất đã được chuyển cho Chủ tịch UBND. Xét về cải cách thủ tục hành chính thì đổi mới này là hợp lý, nhưng xét về cơ chế kiểm soát tham nhũng thì hoàn toàn không hợp lý. Tranh luận cũng khó, đành chờ nguyên tắc "thực tiễn là thước đo chân lý" vậy.

Ngôi nhà trước khi bị cưỡng chế của gia đình bà Trần Thị Hậu, nhân vật trong loạt phóng sự 'Một mét vuông đất bằng một quả... trứng gà' của báo Thanh Niên. Bà Hậu khiếu kiện vì mảnh đất 4.312m2 do gia đình bà canh tác từ năm 1991 bị thu hồi cho dự án sân golf“nhưng không bồi thường, hỗ trợ tiền đất mà chỉ bồi thường vật kiến trúc, cây cối hoa màu với số tiền hơn 31,5 triệu đồng”. Sự khiếu kiện hoàn toàn xác đáng này đã bị Trưởng phòng GD-ĐT huyện Hòa Vang cho rằng“làm ảnh hưởng đến ngành giáo dục” và thẳng tay cho bà thôi việc. Ảnh: Thanh Niên

Giá đất là một phạm vi chậm đổi mới nhất

Theo ông nhận định, việc công khai minh bạch thông tin và các chính sách đất đai hiện nay đã được thực hiện tốt chưa? Người dân có được tham gia vào giám sát việc thực hiện công khai minh bạch thông tin?

Công khai minh bạch thông tin trong quy định của pháp luật hiện hành mới chỉ tập trung vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; cấp giấy chứng nhận lần đầu; trình tự, thủ tục hành chính về đất đai; và phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Quy định như vậy chắc chưa đủ nhưng những cái đã quy định thì cũng đủ mức chi tiết.

Điều cần nói hơn là việc thực hiện công khai minh bạch này rất yếu kém ở các cấp địa phương. Theo khảo sát năm 2010 của Ngân hàng Thế giới tại 24 huyện và 117 xã thì rất nhiều số liệu đáng suy nghĩ. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất mới chỉ được công khai ở 10/24 huyện và 60/117 xã. Công khai thông tin về thủ tục cấp giấy chứng nhận được thực hiện ở 93/117 xã; danh sách người được cấp giấy chứng nhận ở 35/117 xã; và phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở 24/117 xã. Như vậy, pháp luật đã có quy định cụ thể nhưng đia phương không thực hiện là khá phổ biến.

Công khai minh bạch thông tin trong quản lý đất đai là một công cụ quan trọng nhất để phòng ngừa tham nhũng về đất đai. Điều cần hướng tới là Luật Đất đai sửa đổi phải bổ sung các quy định về công khai minh bạch thông tin, trong đó cần tính tới 3 việc cơ bản nhất. Thứ nhất, cần công khai minh bạch không chỉ thủ tục hành chính mà còn cả quá trình thực hiện thủ tục hành chính. Thứ hai, cần công khai minh bạch về dự án đầu tư cần lấy đất và năng lực của chủ đầu tư dự án. Thứ ba, cần công khai minh bạch dữ liệu của hệ thống thông tin đất đai, trừ đất sử dụng cho mục đích an ninh, quốc phòng.

Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi có nhiều quy định về công khai minh bạch thông tin đất đai nhưng cũng chỉ dừng ở mức nguyên tắc và có vế chặn hậu là "theo quy định của pháp luật". Về bản chất, thông tin đất đai không thuộc phạm vi bảo mật của Nhà nước, trừ việc sử dụng đất vào mục đích an ninh, quốc phòng. Vậy không có lý do gì để thuyết minh về sự không công khai thông tin đất đai. Tất cả các nước được coi là sạch tham nhũng trên thế giới gồm Canada, 4 nước Bắc Âu, Singapore, Australia và New Zealand, đều đã thực hiện minh bạch hoàn toàn thông tin đất đai, ai cũng có quyền xem nhưng lấy về sử dụng thì phải trả phí.

Một trong nhưng điều còn thảo luận hiện nay là công khai thông tin chủ sử dụng đất liệu có vi phạm quyền bí mật về tài sản của công dân. Đây là câu chuyện lớn mà quyết định thuộc Quốc hội. Bảo đảm bí mật về quyền sử dụng đất sẽ gây khó khăn trong phòng, chống tham nhũng và không phù hợp với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai. Nghị Định số78/2013/NĐ-CP về hướng dẫn minh bạch tài sản, thu nhập trong thực hiện Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2012 mới chỉ quy định cán bộ quản lý phải minh bạch tài sản, thu nhập trước những người thuộc quyền quản lý trực tiếp. Chúng ta đang cần những bước đột phá quyết liệt hơn trong công khai minh bạch tài sản là quyền sử dụng đất để thu hút lòng tin của nhân dân.

Về quyền giám sát của công dân, Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi cũng đã có quy định về nguyên tắc người dân được trực tiếp hoặc thông qua tổ chức đại diện cho mình thực hiện quyền giám sát trong lĩnh vực đất đai. Như vậy chắc chưa đủ vì người dân cần một cơ chế để thực hiện được quyền giám sát của mình. Quốc hội, các tổ chức của Quốc hội và Đại biểu Quốc hội có quyền giám sát tối cao mọi việc mà còn phải than thở vì thiếu cơ chế thực hiện huống chi là người dân, nhất là những người thuộc các nhóm yếu thế.

Giải pháp về thiết lập cơ chế để người dân thực hiện quyền giám sát rất dễ dàng. Chỉ cần Luật Đất đai quy định rằng các cơ quan quản lý đất đai phải thiết lập "đường dây nóng" theo nhiều kênh chuyển tải thông tin để có thể tiếp nhận ý kiến giám sát của người dân; chỉ rõ tên người có trách nhiệm tiếp nhận và chuyển tới nơi xử lý; công khai ý kiến giám sát của dân, quá trình xử lý và kết quả xử lý trên công thông tin điện tử thuộc hệ thống Chính phủ điện tử..

Bộ Tài nguyên và Môi trường trong giai đoạn mới thành lập đã tổ chức đường dây nóng như vậy. Khi kiểm tra về quy hoạch treo, dự án treo, chỉ trong 1 tuần đã nhận được khoảng 3.000 ý kiến phát hiện về tình trạng đất đai bị "treo" ở hầu hết các địa phương. Đi kiểm tra thực tế đều đúng. Cơ chế giám sát thông qua sự tham gia của người dân là một vũ khí rất mạnh để phòng, chống tham nhũng. Vấn đề còn lại là người quản lý có muốn sử dụng hay không?

Rất nhiều ý kiến thảo luận về vấn đề giá đất thị trường, nên để là "sát" hay "phù hợp" thị trường? Vậy việc xác định giá đất của Nhà nước cần những đổi mới gì để giải quyết bồi thường, hỗ trợ cho người nông dân mất đất được thỏa đáng?

Giá đất là một phạm vi chậm đổi mới nhất ở hầu hết các nước có nền kinh tế chuyển đổi. Trong cơ chế bao cấp, Nhà nước quy định đất đai không có giá trị và giá cả; trong cơ chế thị trường, Nhà nước tất phải thừa nhận giá đất phù hợp thị trường.

Gần đây có nhiều ý kiến cho rằng không tồn tại giá thị trường hoặc khó định giá thị trường. Trước hết phải khẳng định giá thị trường đang tồn tại, được xác định trong chuyển nhượng tự nguyện về đất đai. Chỉ có điều ở Việt Nam, sự quản lý thiếu chuyên nghiệp và dân trí chưa cao đã làm cho giá đất thực không được ghi trên các hợp đồng chuyển nhượng.

Luật thuế quy định là thuế sẽ đánh trên giá trị hợp đồng nếu giá trị đó cao hơn giá của Nhà nước và sẽ đánh theo giá của Nhà nước nếu thấp hơn. Thế là người tham gia chuyển nhượng "hò" nhau viết giá trị hợp đồng thật thấp, thấp hơn cả giá của Nhà nước cho an toàn với hành vi trốn thuế. Sự thực cách ghi gí trị như vậy chứa đựng rủi ro lớn khi có tranh chấp mà tòa án tuyên hợp đồng vô hiệu. Khi đó, người bán đã nhận tiền chỉ trả lại người mua theo đúng giá trị hợp đồng. Nhiều người biết có rủi ro nhưng vẫn luôn lạc quan vì rủi ro đó sẽ không rơi vào mình.

Thói quen này đã làm cho giá đất thị trường chỉ thể hiện trong đấu giá đất nghiêm túc, không thể hiện trên các hợp đồng chuyển nhượng. Căn cứ nào đề đưa ra giá đất thị trường đã đi vào ngõ cụt và làm cho nhiều người không muốn thừa nhận giá đất thị trường có chỗ bảo vệ cho luận cứ của mình.

Các nước khác đều có cách giải quyết tình trạng ghi sai giá đất để trốn thuế. Có nước dựa vào dân trí cao với triết lý giáo dục hiện đại cho trẻ em. Có nước sử dụng cơ chế người dân được đăng ký giá đất hàng năm, nộp thuế theo giá đất đã đăng ký nhưng cũng chỉ được bồi thường theo giá đất đó khi Nhà nước lấy đất vì lợi ích chung. Có nước sử dụng cơ chế Nhà nước có quyền "mua tranh" đối với mọi hợp đồng chuyển nhượng đất đai theo đúng giá trị hợp đồng, các bên chưa được thực hiện ngay sau khi ký hợp đồng mà phải chờ phán quyết của cơ quan nhà nước có mua hay không.

Ở nước ta, trước mắt chỉ cần Luật thuế khẳng định chỉ thu thuế theo giá của Nhà nước và giảm thuế chút ít cho những ai ghi giá trị hợp đồng phù hợp giá thị trường. Khi người dân biết có rủi ro có thể xẩy ra, ghi giá trị thấp không trốn được thuế thì họ sẽ ghi đúng giá trị hợp đồng.

Về thảo luận gay gắt xem ghi "sát giá thị trường" hay "phù hợp giá thị trường" cũng chỉ là chuyện "chơi chữ" mang tính lý luận. Tôi cho rằng lúc này câu thơ của nhà thơ Đức Goethe "Mọi lý thuyết đều là hư ảo / Chỉ có cây đời mãi mãi xanh tươi" phù hợp với bình luận về ngữ cảnh của những thảo luận này. Cái chúng ta cần không phải là "sát" hay "phù hợp" mà là Nhà nước xác định giá đất theo quy trình nào? và quy trình ấy có khách quan hay không? Đây là vấn đề rất quan trọng vì giá trị đất là phần hồn của thửa đất, thửa đất tự nhiên chỉ là phần xác.

Cơ chế Nhà nước quyết định giá đất thiếu quy định cụ thể hiện nay đang tạo ra các loại quy trình rất khác nhau ở các địa phương. Sử dụng dịch vụ định giá độc lập trước khi UBND quyết định được quy định ở Tp. Hồ Chí Minh. Các địa phương khác thì có nơi giao cho tài chính trình giá đất, có nơi giao cho tài nguyên và môi trường trình giá đất, có nơi có hội đồng thẩm định, có nơi không qua hội đồng, v.v.

Điều đáng nói mà ai cũng thấy là UBND cấp tỉnh vừa có thẩm quyền quyết định về đất đai vừa có thẩm quyền quyết định về giá đất là kẽ hở tạo rủi ro tham nhũng. Điều cần làm là tách thẩm quyền quyết định về đất đai khỏi địa phương để trao cho một cơ quan định giá đất ở Trung ương có ngành dọc đến địa phương. Cơ quan này có thể thuộc Chính phủ hoặc thuộc Quốc hội. Như vậy sẽ bảo đảm tính độc lập về định giá đất và làm mất đi kẽ hở cho rủi ro tham nhũng.

Tiếp theo là cơ quan định giá đất ở Trung ương áp dụng quy trình nào để quyết định giá đất. Tất nhiên, bước thứ nhất phải là sử dụng dịch vụ định giá đất độc lập do các tổ chức chuyên môn cung cấp dịch vụ định giá thực hiện. Bước thứ hai là quá trình thẩm định giá thông quan một hội đồng chuyên môn. Bước cuối cùng mới là quyết định giá của người có thẩm quyền dựa trên kết quả định giá độc lập và hội đồng thẩm định giá.

Định giá đất để tìm ra giá đất phù hợp, khách quan và được các bên có lợi ích liên quan đồng thuận là một việc quan trọng không chỉ gắn với bồi thường cho người mất đất mà còn gắn với trả tiền của người được giao đất, thuê đất. Giá đất thấp hơn giá thị trường là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tham nhũng trong giao đất, cho thuê đất và khiếu kiện trong thu hồi đất. Còn thế nào là giá thị trường, chúng ta hãy hiểu đó là giá đất trung bình trên thị trường của những thửa đất tương tự. Bản chất của vấn đề không phải là "vặn nhau" về lý luận về giá đất thị trường mà là tìm ra giá đất để đạt được đồng thuận của các bên có lợi ích liên quan.

(Còn nữa)

Hoàng Hường (Thực hiện)