Dân chủ xét về thực chất là được thực hiện hiệu quả như thế nào chứ không tỷ lệ thuận với số lượng cấp HĐND.

>> VN rút kinh nghiệm gì từ Thái Lan, Nhật Bản

LTS: Tiếp theo trong loạt bài tổ chức chính quyền đô thị tại VN, Tuần Việt Nam trích đăng ý kiến của PGS, TS. Vũ Thư, Viện Nhà nước và Pháp luật, xung quanh các tiêu chí làm cơ sở cho tổ chức CQĐT, một số vấn đề trọng điểm cần giải quyết.

Tập trung, thống nhất, thông suốt...

Hiện nay, chúng ta đang tiến hành việc thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại một số địa phương. Trong cuộc thí điểm này, vấn đề đặt ra là dựa trên cơ sở nào, hay là từ những yếu tố (hoặc tiêu chí) cụ thể nào mà chúng ta tổ chức lại chính quyền đô thị?

Trong pháp luật nước ta, tổ chức chính quyền địa phương không thể nói là không có những phân biệt nào giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị. Tất nhiên, khiếm khuyết rõ rệt nhất vẫn là vấn đề tổ chức các cấp chính quyền ở đô thị về căn bản không khác các cấp chính quyền ở nông thôn vẫn được nhắc đến.

Ở các nước, đặc biệt là các nước phát triển, với nguyên tắc tự quản địa phương, chính quyền đô thị các nước được tổ chức rất đa dạng. Hầu hết các nước này tổ chức chính quyền đô thị chỉ có một cấp chính quyền, khác với cách tổ chức chính quyền đô thị hiện nay ở nước ta. Điều đó chứng tỏ có yếu tố chi phối chung nào đấy cho việc tổ chức chính quyền đô thị ở các nước này.

Như vậy, thực tiễn tổ chức chính quyền đô thị ở nước ta và các nước cho thấy hiện hữu các yếu tố riêng biệt ở đô thị được lấy làm tiêu chí cho việc tổ chức chính quyền đô thị. Xét về mặt nội tại, có các tiêu chí cơ bản sau:

Thứ nhất, tính chất liên thông của hệ thống công trình cơ sở hạ tầng kỹ thuật và xã hội của đô thị. Ở đô thị, các yếu tố cấu thành cơ sở hạ tầng như đường sá, điện, cấp thoát nước, công viên, trường học, cơ sở y tế, môi trường... phù hợp với đặc điểm này, quản lý đối với cơ sở hạ tầng phải thống nhất.

Thứ 2 là yêu cầu về sự thụ hưởng thuận lợi với sự liên thông của cơ sở hạ tầng cho cộng đồng dân cư sống tập trung ở đô thị. Việc chia cắt dân cư tạo ra những bất tiện, chẳng hạn, trong một đô thị, trường học có thể ở gần nhà nhưng thuộc đơn vị hành chính - lãnh thổ khác làm cho họ không hoặc khó được hưởng sự tiện dùng ấy...

{keywords}

Người dân Sài Gòn trên đường hoa Nguyễn Huệ. Ảnh: Cao Thăng/SGGP

Thứ 3, nhịp sống ở đô thị đòi hỏi cao về quản lý nhanh chóng, hiệu quả. Nói đến đô thị là nói đến nhịp độ sống, lối sống mang tính chất công nghiệp. Điều này trở thành tác phong sống của dân cư mà quản lý nhà nước trên nguyên tắc phải thích ứng.

Thứ 4 là lối sống, nếp nghĩ của người dân đô thị. Cộng đồng dân cư đô thị sống trong những điều kiện đặc thù: nơi tập trung trí tuệ, lượng thông tin và điều kiện thông tin đa chiều, sự giao lưu công đồng thuận lợi, sự nhạy cảm đối với các vấn đề chính trị, kinh tế, văn hóa..., sự hình thành nhanh chóng dư luận xã hội...

Điều kiện như vậy làm cho sự quan tâm của dân cư đô thị về dân chủ, về lề lối và hiệu quả quản lý của chính quyền, về minh bạch thông tin quản lý, có mức độ sâu và rộng hơn so với cư dân vùng thôn quê. Và, những thôi thúc người dân trong các vấn đề chính trị và các vấn đề khác của đời sống đô thị nói chung, cách mà dân cư đô thị biểu lộ với chính quyền cũng mạnh mẽ, quyết liệt, có lý lẽ, có thể khó lường.

Bốn tiêu chí trên đây phản ánh các khía cạnh khác nhau trong quản lý nhà nước ở đô thị. Vấn đề trọng tâm ở đô thị thực chất là vấn đề quản lý hành chính cho có hiệu quả. Các tiêu chí này cần được phản ánh, thể hiện trong tổ chức chính quyền đô thị.

Đặc tính cơ bản của tổ chức chính quyền đô thị hoạt động quản lý, cung cấp dịch vụ công xuất phát từ các đặc điểm của quản lý đô thị có thể tóm lại là: tập trung, thống nhất, thông suốt, nhanh chóng, hiệu lực.

Dân chủ không tỷ lệ thuận số cấp HĐND

Hiện nay, Thành phố Hồ Chí Minh là đô thị đặc biệt đi đầu trong việc thí điểm xây dựng đề án chính quyền đô thị nhằm khắc phục tình trạng chính quyền ba cấp cồng kềnh, nhiệm vụ trùng lặp và không rõ ràng, quản lý bị chia cắt, hoạt động kém hiệu quả. Đề án chính quyền đô thị Thành phố Hồ Chí Minh với mô hình tạm gọi là "thành phố trong thành phố" tuy vẫn còn phải được bàn tính và còn có những ý kiến khác nhau, nhưng về hướng cải cách có thể nói là đúng hướng.

Trước hết, nó nhằm khắc phục tình trạng quản lý cắt khúc, thể hiện được tinh thần rằng đối với một đô thị, vấn đề chủ yếu là quản lý hành chính hiệu quả chứ không phải là có nhiều cấp chính quyền để mỗi cấp người dân có cơ quan Hội đồng nhân dân đại diện cho mình một cách hình thức. Chỉ với điều đó là đã có lợi cho người dân, khi họ không phải chịu lợi ích của họ được thực hiện không bị sự chia cắt bởi quản lý, cung ứng dịch vụ công theo các đơn vị hành chính - lãnh thổ trong cùng một đô thị...

Trong cải cách chính quyền đô thị hiện nay ở nước ta, để tổ chức chính quyền thích ứng với các điều kiện đô thị, chúng tôi nhận thấy có một số vấn đề cần chú ý sau:

Một là, thay đổi tư duy về tổ chức chính quyền địa phương nói chung, chính quyền đô thị nói riêng. Trải qua hàng chục năm tổ chức chính quyền đô thị từ Hiến pháp 1959, ta dễ quen thuộc với mô hình chính quyền đô thị hiện nay.

Khi đô thị phát triển ở mức thấp, tổ chức chính quyền đô thị theo mô hình hiện có không làm phát sinh những mâu thuẫn lớn và nhu cầu giải quyết bức bách. Nhưng khi đô thị phát triển mạnh thì điều đó sẽ hiện diện nhu cầu đổi mới. Cần đến ở đây tầm nhìn xa, quan điểm thực tiễn và khả năng tìm tòi mô hình tổ chức chính quyền đô thị thích hợp với quản lý nhà nước ở đô thị.

Hai là, những vấn đề cơ bản trong đề xuất tổ chức chính quyền đô thị:

- Đô thị có chia ra thành các đơn vị hành chính hay chỉ có các cấp hành chính? Nếu được chia thành các đơn vị hành chính nào để trên đó thiết lập cấp chính quyền thì chính quyền có mấy cấp? Nếu chỉ có các cấp hành chính thì có mấy cấp hành chính? Chẳng hạn, đối với Thành phố Hồ Chí Minh, theo những thông tin báo chí có Thành phố Hồ Chí Minh và có bốn thành phố vệ tinh thì thực chất đó là bốn thành phố khác nhau hay là một khối?

- Chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền hoặc mỗi cấp hành chính đã phù hợp với các đặc điểm của quản lý nhà nước đối với đô thị hay chưa?

- Ở mỗi cấp chính quyền có các loại cơ quan nào (nếu đô thị chia ra các đơn vị hành chính)? Mối quan hệ giữa các cơ quan của mỗi cấp chính quyền mỗi cấp hoặc mỗi đơn vị hành chính theo chiều ngang, chiều dọc như thế nào?

- Trong mô hình tổ chức chính quyền, vấn đề dân chủ, mối quan hệ giữa chính quyền và người dân đã được bảo đảm thực chất như thế nào?

Ba là, việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền đô thị mới gắn liền với thí điểm. Đây là vấn đề lớn, chắc chắn không thể mạo hiểm bằng lý thuyết, lập luận để đưa vào pháp luật mô hình tổ chức chính quyền đô thị mà không qua thí điểm.

Nhưng thí điểm thì sẽ đụng chạm đến Hiến pháp và các luật. Nhưng đã là thí điểm thì không thể đòi hỏi phải hoàn toàn tuân theo Hiến pháp, luật; vì nếu như thế thì không còn là thí điểm nữa. Cũng không nên đặt ra ở đây vấn đề vi hiến, phạm luật trong nhà nước pháp quyền.

Hiện nay, tổ chức chính quyền địa phương nói chung, chính quyền đô thị nói riêng về căn bản được quy định trong Hiến pháp 1992, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 2003. Để thí điểm, cần xác định khuôn khổ những vấn đề có tính nguyên tắc liên quan đến Hiến pháp, Luật như: tổ chức chính quyền địa phương trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ hay tự quản? Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước hay cơ quan tự quản, Ủy ban nhân dân là cơ quan hành chính nhà nước và là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân cùng cấp... Trên cơ sở đó mà xây dựng mô hình chính quyền đô thị.

Đến tháng 10 tới đây, Quốc hội sẽ thông qua Hiến pháp 1992 sửa đổi, có nghĩa là không thể có kết quả thí điểm chính quyền đô thị trước đó. Nhưng Hiến pháp vẫn có thể chỉ quy định những vấn đề cơ bản về chính quyền địa phương, trong đó có chính quyền đô thị. Phần còn lại do luật điều chỉnh. Cần thấy, so với hiến pháp của một số nước, Hiến pháp nước ta quy định về chính quyền địa phương cũng không phải là ít.

Bốn là, vấn đề dân chủ trong quan hệ giữa chính quyền và người dân ở đô thị. Theo cách tổ chức chính quyền đô thị hiện nay thì trừ thị trấn, ở thành phố, thị xã, chính quyền theo đơn vị hành chính, được tổ chức thành các cấp, mỗi cấp đều có Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước, đại diện cho nhân dân địa phương và chịu trách nhiệm trước họ.

Ở đây có mấy khía cạnh đáng chú ý. Dân chủ cần có cơ quan đại diện Hội đồng nhân dân, nhưng xét về thực chất, đó là vấn đề dân chủ được thực hiện hiệu quả như thế nào chứ không phải dân chủ tỷ lệ thuận với số lượng cấp Hội đồng nhân dân.

Vấn đề trọng yếu ở đô thị là các vấn đề liên quan quản lý hành chính (và cả cung ứng dịch vụ công) có hiệu quả phù hợp với đặc điểm của đô thị - đó cũng là điều mà dân chủ nhằm tới. Đối với nhiều nước, chính quyền đô thị được tổ chức chỉ có một hoặc hai cấp thì cũng không có cơ sở nào để nói là kém dân chủ.

Năm là, để chính quyền đô thị được tổ chức có hiệu quả, cần xem xét cả những vấn đề chung cho chính quyền địa phương như phân cấp quản lý hay thực hiện tự quản địa phương rõ ràng theo luật. Nếu phân cấp quản lý mạnh cho địa phương thì đặc thù cho các đô thị là thế nào?

Khi chính quyền đô thị giảm số lượng Hội đồng nhân dân thì dân chủ đặt ra nhiều vấn đề như: phân bố đại biểu giữa các khu vực của đô thị, chuyên nghiệp hóa hoạt động đại biểu, vấn đề tăng cường vai trò của các tổ chức xã hội của nhân dân, của báo chí, vấn đề hiệu quả của việc giải quyết kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân...

PGS, TS. Vũ Thư

Viện Nhà nước và Pháp luật (Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam)