Cuộc chơi về luật định (Kỳ II)

Những yếu tố pháp lý

Về dịch vụ phổ cập (universal service), Nghị định thư thứ tư quy định rằng nghĩa vụ dịch vụ phổ cập của các thành viên thị trường không được sử dụng như một công cụ chống cạnh tranh và phải được giám sát minh bạch, không có tính phân biệt đối xử. Tuy nhiên, các điều khoản và điều kiện của nghị định thư này khá rộng, yếu và thiếu các tiêu chí cũng như chuẩn mực đáng tin cậy nên để ngỏ một kẽ hở cho Chính phủ trong việc thực thi các hành động chống cạnh tranh, đi ngược lại tinh thần của WTO.

Về công khai hóa các tiêu chí để cấp giấy phép kinh doanh trong ngành, các yêu cầu của Nghị định thư này cũng khá yếu và không bao quát. Chúng chỉ nhấn mạnh rằng các tiêu chí xét cấp phép phải được công khai, nhưng lại chấp nhận cho Chính phủ thành viên quyền tự đặt ra các tiêu chí này. Trong những dịch vụ viễn thông cơ bản hiện nay ở Việt Nam, cũng hoàn toàn không có một tiêu chí minh bạch nào trong việc xét cấp phép. Nếu không có một tiêu chí và quy trình xét cấp phép kinh doanh minh bạch và rõ ràng, việc cấp phép sẽ là một công cụ cho Chính phủ sử dụng  để hạn chế cạnh tranh.

Về tính độc lập của cơ quan quản lý, đây là một nguyên tắc được đề cập đến trong Nghị định thư thứ tư, với 2 yêu cầu cụ thể. Cơ quan quản lý này phải được tách rời, và không được hạch toán vào bất cứ một nhà cung cấp dịch vụ viễn thông cơ bản nào, đồng thời phải trung lập, không thiên vị trong đối xử với các thành viên thị trường. Tuy điều này đã được thực hiện từ trước đây ở Việt Nam, nhưng đây mới chỉ là một trong những bước đi nhằm tạo lập một cơ quan quản lý thực sự độc lập. Nhiệm vụ khó khăn ở phía trước là phải thiết kế được một chế tài có thể đảm bảo quyền độc lập tương đối cho Bộ Bưu chính Viễn thông. Sự độc lập tương đối là cần thiết nhằm tránh cho hoạt động của cơ quan này những tác động chính trị từ các cá nhân và tổ chức Chính phủ, và tránh xu hướng đứng về phía quyền lợi của nhà cung cấp mà hy sinh quyền lợi của nhà tiêu dùng một cách bất hợp lý (giống như sự độc lập của Ngân hàng TƯ). Tuy nhiên, một lý do rất quan trọng nữa là mối quan hệ sâu, phức tạp, và ảnh hưởng lẫn nhau giữa các quan chức Bộ Bưu chính Viễn thông với các doanh nghiệp nội địa (ví dụ về mặt nhân sự). Vì vậy, khó có thể đòi hỏi sự độc lập tương đối của Bộ từ các doanh nghiệp trong ngành.

Về việc phân bổ và sử dụng các nguồn lực khan hiếm (ví dụ tần số vô tuyến, số điện thoại), theo quy định trong Nghị định thư thứ tư, việc này phải được tiến hành một cách khách quan, kịp thời, minh bạch, và không phân biệt. Tuy vậy, ở Việt Nam, việc phân bổ này hiện chỉ được thực hiện bằng các biện pháp hành chính, với ít sự minh bạch và cạnh tranh. Đây sẽ là một rào cản với nhà đầu tư nước ngoài. Ví dụ, khi họ đầu tư vào Việt Nam, họ cần phải xin tần số hoạt động, và sẽ vấp phải thủ tục quan liêu, tùy tiện, mang tính phân biệt có mục đích của cơ quan hữu trách. Vì vậy, đây cũng sẽ là một lĩnh vực cần cải cách toàn diện về chất, theo đúng tinh thần của Nghị định thư.

Nghị định thư có quy định về việc sử dụng các tiêu chuẩn kỹ thuật quốc tế để hạn chế khả năng nước thành viên đặt ra các tiêu chuẩn riêng nhằm ngăn cản sự thâm nhập thị trường của doanh nghiệp nước ngoài. Tuy nhiên, nếu muốn, Chính phủ có thể sử dụng những kẽ hở trong quy định này và dựng lên những hàng rào kỹ thuật không thể khiếu kiện được. Ví dụ, Việt Nam có thể tung ra và duy trì những tiêu chuẩn Việt Nam đặc thù, sử dụng những công nghệ của Việt Nam, không tương thích với của thế giới (việc này đã được các nước như Trung Quốc chú trọng lợi dụng, như tung ra tiêu chuẩn riêng TD-SCDMA trong ngành mobile).

Về những rào cản pháp lý khác, có thể kể đến việc chính phủ ngăn cản các doanh nghiệp nước ngoài nắm trong tay các tài sản trí tuệ được bảo hộ (như tiêu chuẩn liên lạc vô tuyến thế hệ 3) tiến hành thương lượng về chuyển giao công nghệ và tiền bản quyền trực tiếp với các doanh nghiệp nội địa. Thay vào đó, họ phải thương lượng những vấn đề này với một tổ chức của chính phủ, và tức là sẽ có rủi ro bị từ chối quyền thâm nhập thị trường Việt Nam.

Những tồn tại

Sự thâm nhập vào thị trường viễn thông Việt Nam đã và sẽ còn bị cản trở nhìn từ triển vọng cổ phần hóa các doanh nghiệp viễn thông nội địa. Theo thỏa thuận với WTO, các nhà đầu tư nước ngoài có thể nắm giữ tới 49% cổ phần của các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ cố định và di động nội địa. Trên thực tế, các doanh nghiệp nước ngoài sẽ kiểm soát bao nhiêu phần trăm thị phần dịch vụ này lại phụ thuộc vào số lượng công ty nội địa được cổ phần hóa và lên sàn. Tiếc rằng cho đến nay vẫn chưa có một công ty nội địa nào được cổ phần hóa và đưa lên sàn và lộ trình chưa rõ ràng khiến cho triển vọng tự do hóa thị trường viễn thông từ kênh này càng mờ mịt.

Tóm lại, việc gia nhập WTO sẽ khó có một ảnh hưởng to lớn đến sự tự do hóa thị trường dịch vụ viễn thông Việt Nam. Sau gia nhập, sẽ có nhiều luật định được ban hành đáp ứng nhu cầu của WTO. Nhưng xét về cơ cấu thị trường, những tiểu ngành chủ chốt như ngành dịch vụ điện thoại di động và cố định sẽ vẫn được đặt dưới sự kiểm soát mang tính độc quyền hoặc bị chi phối nặng nề bởi VNPT. Những tiểu ngành ngoại vi như paging, Internet, và các dịch vụ thặng dư giá trị khác sẽ được mở rộng cửa cho cạnh tranh nước ngoài.

Cơ cấu giá cước có thể thay đổi dần dần phản ánh sát quan hệ giữa dịch vụ nội hạt và đường dài. Kết quả là lợi nhuận (độc quyền) sẽ giảm mạnh. Hiệu ứng phụ của việc này là sự nản lòng các nhà đầu tư nước ngoài vì biên độ lợi nhuận trong một số lĩnh vực dịch vụ viễn thông béo bở nhất sẽ giảm mạnh vào thời điểm những thị trường này được mở ra cho cạnh tranh nước ngoài.

Vì các nhà đầu tư nước ngoài phải chi một khoản vốn lớn ban đầu để khai thác các dịch vụ viễn thông và vì độ rủi ro lớn trong một môi trường pháp chế bất trắc nên các nhà đầu tư nước ngoài không chắc đã mặn mà với ngành dịch vụ viễn thông cơ bản của Việt Nam trong dài hạn khi họ không có được những cam kết đáng tin cậy của các nhà làm luật. Thay vào đó, có lẽ họ sẽ ngắm đến những ngành dịch vụ viễn thông cần ít vốn ban đầu và có tính lưu động cao về vốn, như dịch vụ gọi lại (callback), truy cập Internet, dịch vụ nội dung... Về chiến lược kinh doanh, có lẽ hình thức liên doanh sẽ là hình thức phổ biến vì nó giảm rủi ro kinh doanh.

Việc gia nhập WTO sẽ mang lại những cải cách và đổi thay về luật định trong ngành viễn thông nói riêng. Tuy nhiên, điều này cũng chỉ đóng một vai trò nhất định trong việc tự do hóa ngành dịch vụ viễn thông Việt Nam. Thái độ và lập trường của chính phủ về mở cửa và cạnh tranh mới là yếu tố quyết định sự phát triển của thị trường này. Bởi vậy, một phần vì những lỏng lẻo trong các điều kiện và điều khoản của Hiệp định thư thứ tư của WTO, và một phần vì lập trường pháp chế bảo thủ của Việt Nam, thị trường dịch vụ viễn thông sẽ chỉ mở cho cạnh tranh nước ngoài trên danh nghĩa. Sự cạnh tranh từ nước ngoài sẽ chủ yếu xảy ra ở trong những phân khúc dịch vụ với số vốn đầu tư tương đối nhỏ và tính lưu động tương đối lớn của vốn, như trong ngành dịch vụ nội dung internet và các loại dịch vụ thặng dư giá trị khác, chứ không phải trong những ngành dịch vụ dựa vào khai thác phương tiện, thiết bị có vốn đầu tư lớn, như người ta vẫn kỳ vọng.

TS. Phan Minh Ngọc

Khoa Kinh tế, Đại học Kyushu, Nhật Bản