Thử thách trật tự địa chính trị ở Biển Đông

Sức mạnh hải quân dựa trên các quyền rộng lớn về tiếp cận các đại dương trên thế giới để đảm bảo an ninh khu vực, tránh nguy cơ xung đột giữa các quốc gia; khả năng tiếp cận như vậy cho phép các quốc gia răn đe và ngăn cản các nước khác theo đuổi chính sách xâm lược. Hiến chương Liên hợp quốc (LHQ) quy định các khái niệm này trong lời mở đầu, nói rằng LHQ được thiết lập "để thống nhất sức mạnh của chúng ta nhằm duy trì hòa bình và ổn định quốc tế, và đảm bảo, thông qua việc chấp nhận các nguyên tắc và lập ra các biện pháp, rằng các lực lượng vũ trang không được sử dụng, trừ phi để bảo vệ lợi ích chung".

Bên cạnh gìn giữ hòa bình giữa các quốc gia, sức mạnh hải quân cũng đảm nhận một vai trò cảnh sát. Trong một số trường hợp hãn hữu, nó có thể thực thi quyền tài phán chung để trấn áp các hoạt động tội phạm trên biển, như hải tặc hay buôn người. Vai trò cảnh sát của lực lượng hải quân cũng có thể hỗ trợ đặc quyền thực thi luật pháp của các nước đối với tàu thuyền của mình và của các nước ven biển trong các vùng nước thuộc quyền tài phán của mình khi cần.

Như vậy, hải quân được huy động một cách hiệu quả để trấn áp các hoạt động buôn bán ma túy bất hợp pháp; chống chủ nghĩa khủng bố xuyên quốc gia; phổ biến vũ khí thông thường và phổ biến vũ khí giết người hàng loạt. Nhiệm vụ này một phần thực hiện lời kêu gọi của Hiến chương LHQ "thể hiện khoan dung và cùng chung sống hòa bình với nước khác như các láng giềng tốt, và ... sử dụng bộ máy quốc tế để thúc đẩy sự tiến bộ kinh tế và xã hội cho tất cả các dân tộc".

Có thể vì không quốc gia nào có chủ quyền đối với các vùng biển chung, nên các thể chế quốc tế đã phát triển để thúc đẩy luật pháp quốc tế về việc quản lý các vùng biển này. Trong thế kỷ từ 1911 đến 2011, một số khía cạnh quan trọng của luật pháp quản lý các vùng biển chung đã thay đổi đáng kể, vì các tiến bộ kỹ thuật mở ra khả năng khai thác dầu khí dưới lòng biển và vì sức ép đè lên vựa cá lớn này do đánh bắt quá tải trong khi lại thiếu cơ quan quản lý có thẩm quyền. Kết quả là các quốc gia ven biển ngày càng giành quyền thực thi quyền tài phán và điều khiển nhiều hoạt động trên biển, đặc biệt là các hoạt động liên quan đến tài nguyên. Bất chấp các xu hướng này, các nước đã duy trì các tiêu chuẩn chính cho phép họ sử dụng hải quân để ngăn chặn các mối đe dọa trên biển nhằm đảm bảo an toàn thương mại và an ninh quốc gia.

Thông qua quá trình này, biển đã biến đổi từ một không gian rộng lớn không được quản lý thành một khu vực mà hơn 40% diện tích của nó trở thành đối tượng để thể hiện quyền lực quốc gia. Nếu như vào năm 1911, chỉ có ba dạng không gian đại dương - là nội thủy, lãnh hải (chỉ rộng 3 hải lý), và biển cả - thì ngày nay, có một loạt các quyền tài phán trên biển, bao gồm các khu vực tiếp giáp, các vùng nước thuộc quần đảo và thềm lục địa mở rộng. Khi các dạng tài phán khác nhau này phát triển trong thế kỷ 20, Mỹ đảm bảo rằng các tiêu chuẩn tiếp cận tự do vẫn được duy trì - trong khi các quốc gia ven biển vẫn ngày càng có nhiều quyền đối với tài nguyên biển - nhằm đảm bảo hải quân thực hiện hiệu quả chức năng an ninh của mình và sử dụng hợp pháp vào thời điểm và địa điểm cần thiết.

Dù một số người cố lập luận theo cách khác, khả năng tiếp cận tự do tới các vùng biển chung vẫn luôn là trọng tâm trong các ý tưởng của Mỹ về chiến lược an ninh và chính sách pháp lý. Thực vậy, Mỹ đã liên tiếp lao vào các cuộc chiến tranh để bảo vệ các giá trị này. Lần sử dụng sức mạnh quân sự đầu tiên của nước Mỹ mới chào đời là lần cử hải quân đi bảo vệ tự do của các vùng biển bị hải tặc tấn công ở ngoài khơi bờ biển Bắc Phi. Một nguyên nhân chính của cuộc chiến tranh giữa Anh và Mỹ năm 1812 là việc các tàu chiến Anh ép buộc các thuyền nhân Mỹ, và việc Anh âm mưu giới hạn hoạt động thương mại giữa Anh với Pháp và các lãnh thổ thuộc địa.

Trong những năm đầu thế kỷ 20, như một quan sát viên gần đây ghi nhận: Chính sách của Mỹ trong thời chiến tranh thế giới thứ nhất tập trung chủ yếu vào sự vận chuyển an toàn của một lượng lớn binh lính Mỹ và hỗ trợ hậu cần qua các vùng biển mà tàu ngầm Đức kiểm soát trên Đại Tây Dương, như họ đã làm trong một chiến lược liên minh với các lực lượng vũ trang đồng minh trên đất liền ở Bắc Âu. Khi xung đột bùng phát trở lại trong hai thập kỷ cuối, sự phối kết hợp giữa các lực lượng trên biển và trên bộ vẫn là trọng tâm của đại chiến lược Mỹ. Mỹ cung cấp các công cụ mà Winston Churchill cần, nhưng chỉ sau khi họ được đi qua biển an toàn.

Ngày nay, Trung Quốc thách thức quyền cơ bản về tự do tiếp cận biển vì các mục đích quân sự, dù chính họ đang được hưởng lợi rất nhiều từ sự ổn định trên biển ở khu vực và trên thế giới mà các lực lượng hải quân Mỹ và đồng minh gìn giữ nhiều năm qua kể từ năm 1978, khi ông Hoa Quốc Phong đưa ra chính sách Mở cửa và Phát triển hòa bình của Trung Quốc. Sự ổn định trên biển đó, được đảm hải quân Mỹ đảm bảo, đã tạo điều kiện cho hơn ba thập kỷ tăng trưởng kinh tế nhanh chóng và hướng tới xuất khẩu của Trung Quốc, vốn chủ yếu dựa vào thương mại bằng đường biển. Tuy nhiên, Trung Quốc lại khăng khăng ép Mỹ và các lực lượng hải quân Đông Á chấp nhận các tiêu chuẩn khắt khe hơn liên quan đến quốc gia ven biển và sự tác động của hải quân nước ngoài tại các vùng biển mới được phát triển trong thế kỷ 20, đặc biệt là EEZ. Hơn nữa, Trung Quốc thách thức các nước láng giềng của mình và tất cả các quốc gia biển bằng yêu sách mở rộng và toàn diện đối với biển Đông.

Thử thách nền tảng trật tự trên Biển Đông

Công ước luật biển của LHQ (UNCLOS) có lẽ là nền tảng an ninh biển quan trọng nhất để áp dụng với biển Đông. Nó xác định các giới hạn chủ quyền và tài phán trên biển của quốc gia ven biển và cân bằng một cách cẩn thận giữa các quyền và nghĩa vụ của quốc gia ven biển với các quyền và nghĩa vụ quốc tế sao cho bảo vệ hợp lý các lợi ích của cả các quốc gia ven biển và cộng đồng quốc tế. Luật pháp quốc gia và các chính sách của Trung Quốc hủy hoại nền tảng cho trật tự này theo hai cách.

Thứ nhất, Trung Quốc đòi quyền không loại trừ đối với các khu vực rất rộng trên biển Đông theo cách mà UNCLOS không ủng hộ. Cơ chế pháp lý mà qua đó Trung Quốc đòi quyền này là Luật về Lãnh hải và Vùng tiếp giáp năm 1992 của Trung Quốc, theo đó nước này có chủ quyền đối với tất cả các quần đảo trên biển Đông - quần đảo Đông Sa (Pratas), Hoàng Sa, Trung Sa (Macclesfield Bank), và cả Trường Sa. Luật quốc tế chỉ thừa nhận chủ quyền lãnh thổ của một quốc gia có người sống tự nhiên trên đảo hoặc ít nhất duy trì sự quản lý và kiểm soát hiệu quả đối với đảo đó, bao gồm cả khả năng ngăn chặn người khác. Trung Quốc chiếm Hoàng Sa và có thể khẳng định sự quản lý hiệu quả đối với Trung Sa. Các lực lượng của Đài Loan (ROC) chiếm quần đảo Đông Sa, và vì Trung Quốc và Đài Loan là một thực thể chủ quyền, nên Trung Quốc cũng có thể đòi chủ quyền ở đây. Tuy nhiên, tình hình tại Trường Sa rất  khác. Có hơn 100 hình thái địa chất nhỏ, chỉ khoảng 53 trong số này bị chiếm đóng hoặc kiểm soát bởi một quốc gia đòi chủ quyền. Trung Quốc chỉ chiếm 8 trong số 53, tuy nhiên luật Trung Quốc khẳng định chủ quyền của nước này đối với toàn bộ Trường Sa.

Thứ hai, luật năm 1998 của Trung Quốc về Vùng đặc quyền kinh tế và Thềm lục địa khẳng định quyền tài phán của nước này đối với một vùng rộng 200 hải lý tính từ tất cả các lãnh thổ của Trung Quốc. Trong bản phúc trình tháng 4/2011 lên LHQ, Trung Quốc đã lần đầu tiên chính thức đòi toàn bộ EEZ rộng 200 hải lý xung quanh từng đảo trong quần đảo Trường Sa. Thông qua cơ chế pháp lý này, luật pháp và chính sách quốc gia của Trung Quốc khẳng định quyền tài phán đối với gần như toàn bộ biển Đông, tương ứng với đường 9 đoạn. Thái độ quả quyết này đã gây bất đồng với các nước đòi chủ quyền khác - nhất là Việt Nam và Philippines - những nước cho rằng EEZ của họ được tính dựa trên đường bờ biển và các tiêu chuẩn của UNCLOS. Suy nghĩ của các nước này hoàn toàn hợp pháp.

Gây bất đồng với các nước láng giềng, Trung Quốc cũng tìm cách giới hạn quyền của các lực lượng hải quân nhằm đảm bảo rằng các bất đồng này không leo thang thành xung đột. Luật pháp và chính sách của Trung Quốc thách thức trật tự biển quốc tế hiện nay bằng cách đảo lộn sự cân bằng hiện tại giữa các quyền của quốc tế và của quốc gia ven biển được hoạt động tự do tại EEZ. Điều 58 của UNCLOS quy định "trong vùng đặc quyền kinh tế, mọi quốc gia được hưởng quyền tự do hàng hải, hàng không... và sử dụng vùng biển liên quan đến các quyền tự do này một cách phù hợp với luật pháp quốc tế". Tuy nhiên, các học giả và quan chức Trung Quốc lại diễn đạt UNCLOS và các tiêu chuẩn hiện nay theo cách thách thức quyền của các lực lượng hải quân nước ngoài được hoạt động tại EEZ của Trung Quốc. Nước này tìm cách phá hoại để hải quân nước ngoài không thể tiến hành các hoạt động duy trì ổn định trên biển, trong đó có biển Đông.

Sự cố EP-3, sự cố Impeccable và nhiều va chạm quân sự Mỹ - Trung ít được báo chí đưa tin nữa là kết quả của các âm mưu của Trung Quốc nhằm thực thi quyền này một cách thái quá đối với vùng biển ngoại vi của mình. Những người cho rằng Mỹ sẽ không bao giờ cho phép các hoạt động thu thập thông tin và tình báo tương tự ở ngoài khơi bờ biển nước mình thì nên nhớ lại kinh nghiệm của Mỹ trong thời chiến tranh Lạnh. Trong nhiều thập kỷ liền, Mỹ đã cho phép các đơn vị thu thập tình báo của Không quân và Hải quân Nga hoạt động ngoài khơi bờ biển Mỹ, và trong gần như toàn bộ thời gian diễn ra Chiến tranh Lạnh thì tiêu chuẩn quốc tế về lãnh hải chỉ là 3 hải lý. Đây không phải là một tập tục được hoan nghênh nhưng lại được coi là hợp pháp. Ngày nay, tàu ngầm  và máy bay của Nga vẫn tiếp tục tiến hành những hoạt động như vậy mà không hề bị Mỹ phản đối.

Các chính sách chống can thiệp của Trung Quốc có thể chỉ nhằm mở rộng quyền tài phán và kiểm soát của nước này đối với biển Đông và các vùng biển gần khác, nhưng các thực tế này sẽ có tác động lớn dù Trung Quốc không có ý định gây ra tác động đó. Một nguyên tắc quan trọng trong luật pháp quốc tế là luật phát triển khi các tiêu chuẩn mà nó ủng hộ cũng phát triển. Như vậy, nếu các quốc gia khác chấp nhận quan điểm của Trung Quốc, theo đó luật biển cho phép họ cấm các hoạt động quân sự của nước ngoài tại EEZ của mình, thì Trung Quốc có lẽ sẽ đưa một chuẩn mực mới vào luật và có thể làm thay đổi sự cân bằng hiện tại giữa các quyền trên biển của quốc tế và quốc gia ven biển. Một nguyên tắc khác là luật quốc tế áp dụng như nhau ở mọi nơi. Như vậy, nếu Trung Quốc thay đổi được các tiêu chuẩn tại Đông Á, thì các quốc gia khác trong khu vực sẽ khẳng định quyền tương tự. Như vậy, các hành động của Trung Quốc có tác động nghiêm trọng đến các tiêu chuẩn toàn cầu vốn bảo vệ an ninh và ổn định trên biển.

Trung Quốc dường như  đã gây sức ép với ít nhất một trong các nước láng giềng của mình để chấp nhận quan điểm của họ về luật biển. Ngày 15/5/2011, Vương quốc Thái Lan trở thành nước mới nhất gia nhập UNCLOS. Tuyên bố phê chuẩn của Thái Lan phản ánh cách hiểu của chính phủ nước này rằng tự do hàng hải không bao gồm quyền của các hải quân nước ngoài tiến hành diễn tập quân sự tại EEZ của nước này "hoặc các hoạt động khác có thể ảnh hưởng tới các quyền hoặc lợi ích của quốc gia ven biển". Theo quan điểm của Thái Lan, các hoạt động này và những hoạt động "phi hòa bình" không nói rõ khác không thể được tiến hành nếu không có sự đồng thuận của quốc gia ven biển. Cách hiểu này giống gần như nguyên văn những tuyên bố của các quan chức và học giả Trung Quốc.

Dù đại đa số các nước hiện công nhận và ủng hộ cách hiểu truyền thống về luật biển, ủng hộ tự do tiếp cận của các lực lượng biển, nhưng sự ủng hộ dành cho một cách hiểu hạn chế hơn vẫn tồn tại ở vòng cung địa chiến lược quan trọng trên toàn bộ phía Nam lục địa Á - Âu từ vùng Vịnh Aden đến biển Nhật Bản. Giống như Trung Quốc, Kenya, Somalia, Iran, Pakistan, Ấn Độ, Bangladesh, Myanmar, Thái Lan, Malaysia và Triều Tiên đều bày tỏ ủng hộ ở một mức nào đó đối với các tiêu chuẩn chống can thiệp trên biển như một vấn đề chính sách quốc gia. Quan điểm này đang lớn lên một cách chậm chạp, nhưng nó vẫn lớn và có thể tác động tiêu cực đến lợi ích của các quốc gia dựa vào sự ổn định và an ninh trên các vùng biển chung để phát triển đất nước. Những nước ủng hộ tiếp cận mở trên biển cần công khai và liên tục chống lại quan điểm đang lớn dần này nhằm củng cố yếu tố quan trọng là ổn định khu vực và toàn cầu này.

Thêm vào đó, các tuyên bố ủng hộ các tiêu chuẩn này phải được hỗ trợ bởi các hoạt động tác chiến và diễn tập, vì việc các quốc gia ven biển phản đối tự do đi lại đối với các chiến dịch của hải quân tại EEZ cũng có thể gây trở ngại cho khả năng Mỹ và các nước khác sử dụng hải quân của mình để thực hiện các nhiệm vụ cảnh sát chống lại các mối đe dọa phi truyền thống trong khu vực. Chẳng hạn hải tặc là một vấn đề dai dẳng tại biển Đông, dù nó không được chú ý nhiều bằng vấn đề hải tặc ở vùng Sừng châu Phi. Tuy nhiên, các chính phủ trong khu vực đã nhận ra vấn đề này, và vào năm 2010, cuộc diễn tập khu vực trên biển mang tên Phối hợp sẵn sàng và Tập huấn trên biển (CARAT) - gồm một loạt các cuộc tập trận giữa hải quân Hoa Kỳ với các lực lượng vũ trang Đông Nam Á - đã được tiến hành bên cạnh các chuyến thăm, đáp tàu, tìm kiếm và các hoạt động bắt giữ nhằm giúp xây dựng năng lực của khu vực chống lại hải tặc.

Đông Bắc tổng hợp