Cái giá của một chính sách mạnh hơn đối với Biển Đông

Nhân tố Trung Quốc

"Bạn sẽ cảm thấy thế nào nếu tôi cắt tay và chân của bạn?", Tư lệnh Hải quân Trung Quốc Vũ Thắng Lợi đã phát biểu như vậy tại một diễn đàn ở Singapore, khi được hỏi tại sao các bình luận của Trung Quốc về các vấn đề khu vực lại khó nghe đến vậy. "Đó là cảm nhận của Trung Quốc về Biển Đông".

Phản ứng như vậy cho thấy sự ham muốn đối với "mảnh đất xanh dân tộc" này. Trung Quốc coi vùng biển ngoại biên của mình như lãnh thổ trên đất liền: tức là như một phần lãnh thổ được sở hữu và quản lý - vì vậy lãnh đạo Trung Quốc kiên quyết gắn "biển gần" với bờ biển của mình. Trung Quốc dường như không có ý định thay đổi quan điểm, nếu nhìn vào những tuyên bố công khai mạnh mẽ như vậy. Giới lãnh đạo Trung Quốc có vẻ sẵn sàng trì hoãn việc giải quyết dứt điểm các cuộc xung đột trên biển, nhưng thật khó tưởng tượng rằng họ có thể - chứ đừng nói là muốn - nhượng bộ chủ quyền mà họ liên mồm nói là không thể tranh cãi.

Mùa hè năm 2011, các chuyên gia bình luận đã tán dương Trung Quốc và các thành viên ASEAN vì đạt nhất trí về Các nguyên tắc thực thi Tuyên bố về ứng xử của các bên tại biển Đông (DOC) năm 2002. Thỏa thuận mới được cho là sẽ giảm căng thẳng khi đã khẳng định lại nguyên tắc giải quyết tranh chấp không dùng vũ lực. Tuy nhiên, trừ phi giới lãnh đạo Trung Quốc chịu hy sinh một "lợi ích cốt lõi của quốc gia" - một lợi ích mà theo định nghĩa của Trung Quốc họ sẵn sàng chiến đấu để bảo vệ - thì sự xích lại gần nhau bề ngoài này mới có cơ hội chứng tỏ một sự rút lui chiến lược và tạm thời của một Bắc Kinh nhận ra là họ đã không đúng khi mạnh tay đối với các nước láng giềng châu Á.

Ví dụ giữa năm 2010, Ngoại trưởng Trung Quốc Dương Khiết Trì đã thẳng thừng nói với người đồng cấp Singapore rằng "Trung Quốc là một nước lớn và các nước khác là nước nhỏ, đó là một thực tế". Những ngôn từ như thế đã khiến các nước nhỏ Đông Nam Á bắt đầu xây dựng sự phòng thủ của mình trong khi làm mới quan hệ với Mỹ, sự lựa chọn đầu tiên của họ là nhằm đối trọng với các tham vọng của Trung Quốc.

Trước bối cảnh địa chính trị phức tạp này, giới chức Mỹ phải chống lại suy nghĩ cho rằng các sáng kiến của mình chỉ thuần túy mang tính thực dụng, vì các sáng kiến này tạo ra một điều tốt chung quốc tế mà tất cả các chính phủ có suy nghĩ đúng đắn đều không thể phản đối. Các sáng kiến này cũng phải thôi tách biệt rõ ràng giữa các nỗ lực quân sự và phi quân sự. Các công cụ phi quân sự có thể tăng lợi ích địa chiến lược khi phối hợp với ngoại giao, giống như việc sử dụng hoặc không sử dụng vũ lực một cách khéo léo.

Trên thực tế, cách tiếp cận như vậy phù hợp với các truyền thống chiến lược của châu Á. Vì vậy, các nhà hoạch định chính sách của Mỹ nên lường trước thái độ hoài nghi của Trung Quốc đối với các nỗ lực hợp tác mà Mỹ thấy vô hại hoặc có lợi cho cả hai. Người ta thường có xu hướng áp đặt các giả định và thế giới quan của riêng một người lên người khác. Giới chức Mỹ nên tránh giả định rằng Bắc Kinh nhìn môi trường chiến lược theo cùng một cách mà Mỹ thấy. Đồng thời, các quan chức Mỹ nên nghĩ trước, đừng để các quan chức Trung Quốc áp đặt các giả định của họ lên các nỗ lực của Mỹ tại lòng chảo Biển Đông.

Ví dụ các quan chức Trung Quốc sử dụng 5 "con rồng" phi quân sự (các cơ quan thực thi pháp luật biển dân sự, gồm Cảnh sát Biển Trung Quốc, Cục An toàn đường biển, Cơ quan điều hành thực thi luật đánh bắt, Tổng cục Hải quan và Cục Hải dương học quốc gia) để thực hiện quyền tài phán tại các vùng nước mà Bắc Kinh đòi là của mình. Khác với các lực lượng hải quân, vốn có nhiệm vụ đấu tranh và bảo vệ các khu vực biển, các cơ quan thực thi pháp luật biển thường thực thi pháp luật tại các vùng lãnh hải và EEZ. Thông qua việc thực thi pháp luật của Trung Quốc, các cơ quan này đang củng cố yêu sách của Trung Quốc về chủ quyền không thể tranh cãi trong đường 9 đoạn đang rất gây tranh cãi mà Bắc Kinh dùng để mô tả yêu sách lãnh thổ của mình.

Tommy Koh, Chủ tịch Hội thảo lần thứ ba của LHQ về luật Biển, cho biết đường chín đoạn này đã được đưa vào một bản đồ mà Trung Quốc trình LHQ năm 2009 và cho thấy cách hiểu của Trung Quốc về giới hạn ngoài của thềm lục địa nước mình. Đường lưỡi bò này bao trùm hầu hết diện tích Biển Đông. Bằng việc huy động các tàu thực thi pháp luật dân sự, chứ không phải tàu hải quân, đến các vùng biển nằm trong đường 9 đoạn, Trung Quốc muốn ra hiệu cho các chính phủ khu vực và Mỹ thấy rằng họ coi việc giám sát các vùng biển này là một sự thực thi bình thường quyền chủ quyền của họ. Nếu giới lãnh đạo Trung Quốc thực sự coi các cơ quan dân sự thực thi pháp luật biển là một công cụ thúc đẩy lợi ích địa chiến lược, họ sẽ có xu hướng đổ lỗi cho Mỹ có các động thái tương tự.

Khi họ áp đặt các giả định của mình lên các nhà hoạch định chính sách của Mỹ, giới lãnh đạo Trung Quốc sẽ có thể xem các nỗ lực của Mỹ là lén lút, đánh lạc hướng nhằm giúp các nước láng giềng Trung Quốc chống lại các yêu sách lãnh thổ chính đáng của Bắc Kinh. Việc chuyển giao một tàu chiến của Lực lượng Bảo vệ bờ biển Mỹ cho Hải quân Philippines có thể là không có gì đáng bàn cãi đối với Washington, nhưng đối với Bắc Kinh, điều này giống như Mỹ đang ủng hộ và trang bị vũ khí cho một lực lượng đối lập.

Các phản ứng của Trung Quốc đối với các sáng kiến xây dựng liên minh đa dạng của Mỹ cho thấy rõ những lo ngại trên. Bình luận của Trung Quốc về các cuộc tập trận CARAT mang tính hoài nghi, dù Bắc Kinh đánh giá thấp sức mạnh quân sự của Đông Nam Á và khả năng Mỹ hành động hiệu quả tại Biển Đông trong thời kỳ khủng hoảng kinh tế và cắt giảm ngân sách hiện nay. Giáo sư Đại học Phúc Đán Zhang Jiadong phát biểu với đài truyền hình Phoenix rằng cuộc tập trận CARAT giữa Mỹ với Philippines gần đây ở biển Sulu là một khúc dạo đầu cho một "liên minh chiến lược" giữa hai nước. Thời báo Hoàn cầu, một phụ san của tờ báo chính thức Nhân dân Nhật báo, miêu tả cuộc tập trận này là cách Washington "tăng cường quyết tâm can dự vào vấn đề biển Đông". Chắc chắn, Manila đã tìm sự trợ giúp của Mỹ cho các yêu sách biển của mình, bằng chứng là thỏa thuận phòng thủ chung nhiều thập kỷ qua giữa hai nước. Rõ ràng tách hợp tác an ninh biển khỏi cạnh tranh chiến lược là một việc rất khó tại Đông Nam Á.

Nếu các nỗ lực của Mỹ nhằm tăng cường các lực lượng quân sự khu vực càng thành công, thì Trung Quốc sẽ càng ngăn cản mạnh. Ví dụ, khi Bộ tư lệnh Thái Bình Dương của Mỹ tìm cách tổ chức tuần tra tại Eo biển Malacca và vùng lân cận hồi năm 2004 trong khuôn khổ Sáng kiến An ninh biển Khu vực, Trung Quốc đã công khai thuyết phục các chính phủ khu vực từ chối vai trò lãnh đạo của Mỹ trong sáng kiến này. Và sức ép đó đã phát huy tác dụng. Một thỏa thuận khu vực hiện đang giám sát các vùng biển này chống lại tình trạng không có pháp luật, nhưng không có sự trợ giúp của Mỹ. Nếu Mỹ định có một vị trí có ảnh hưởng lớn trong khu vực, nhất là ở gần Eo biển này, Mỹ có thể lại nhận phải sự phản đối của Trung Quốc. Nếu các cuộc tập trận CARAT hay SEACAT chuyển từ thỏa thuận song phương thành đa phương, Bắc Kinh sẽ coi đó là một liên minh đối trọng đang hình thành, và sẽ thổi bùng nỗi lo sợ rằng Mỹ đang lặp lại chiến lược răn đe thời Chiến tranh Lạnh không có lợi cho Trung Quốc.

Sự khác biệt về thái độ của Trung Quốc đối với CSI và PSI, hai sáng kiến đều do Mỹ đứng đầu đem lại những điều tốt cho tất cả các nước liên quan đến biển, là một bằng chứng nữa cho thấy Bắc Kinh đánh giá như thế nào về các nỗ lực của Mỹ tại các vùng biển Đông Nam Á. Trung Quốc tỏ ra ít lo lắng về CSI, chấp nhận các nhân viên Cơ quan Hải quan và Bảo vệ Biên giới Mỹ đến các cảng biển lớn của mình ở Thượng Hải, Thâm Quyến và Hồng Công. Nhưng ngược lại PSI không nhận được sự ủng hộ nhiều ở Trung Quốc khi Bắc Kinh ngăn cản một số ý định thực thi nghị quyết của Hội đồng Bảo an LHQ chính thức ủng hộ các nỗ lực của sáng kiến này. Sự khác biệt cơ bản giữa hai thái độ trên rất rõ: Trong khi Trung Quốc có thể đơn phương rời khỏi CSI, họ lại không nói nhiều về các chiến dịch của PSI, ngay cả khi nó diễn ra ở các bờ biển châu Á. Các quan chức Trung Quốc có thể sợ khi phải bằng lòng với các sáng kiến do Mỹ đứng đầu ở ngoài khơi nước mình, vì như vậy tức là thừa nhận vị thế siêu cường biển của Mỹ ở châu Á. Các nhà hoạch định chính sách của Mỹ có thể không đồng tình với quan điểm này, nhưng họ phải hiểu Trung Quốc để tránh vô tình gây căng thẳng hoặc xung đột.

Hàm ý chính sách

Các tác nhân khu vực khác nhau có nhiều lợi ích khác nhau tại Biển Đông. Mỹ có cả lợi ích kinh tế và an ninh khi đảm bảo tự do đi lại trên biển. Một nền kinh tế toàn cầu phụ thuộc vào vận tải tự do các nguồn tài nguyên và hàng hóa, nhưng Mỹ thấy thương mại trên biển trong khu vực đang gặp nguy cơ. Sự tự do đi lại trong khu vực cũng cần thiết đối với các hoạt động chiến lược giữa Tây Thái Bình Dương và Ấn Độ Dương, các sân khấu chính được nói tới trong CS-21. Tính hiệu quả chiến lược của Mỹ đòi hỏi duy trì khả năng áp đặt kiểm soát biển địa phương trong khi ngăn cản mọi thế lực thù địch giành quyền chế ngự đối với các hải trình quan trọng.

Ngược lại, các nước Đông Nam Á có các yêu sách chủ quyền đang bị đe dọa và lo ngại về kẻ hay bắt nạt - là Trung Quốc. Chủ quyền là quyền kiểm soát lãnh thổ - quyền chi phối nếu nói theo Geoffrey Till. Khả năng đấu tranh giành quyền kiểm soát các đảo và các vùng nước xung quanh được nêu rõ trong các chính sách của quốc gia trong khu vực và định hình cái nhìn của giới lãnh đạo khu vực đối với các sáng kiến của Mỹ. Các nước này thèm khát các nguồn tài nguyên thiên nhiên tại các vùng biển và đáy biển đang tranh chấp, và vốn là các nước chăm chỉ buôn bán, họ quá phụ thuộc vào sự vận chuyển tự do các nguồn tài nguyên và hàng hóa thành phẩm. Các lợi ích pha trộn này giúp giải thích tại sao các chính phủ châu Á thường có vẻ mâu thuẫn. Họ tìm cách thắt chặt quan hệ kinh tế với Trung Quốc trong khi bực bội với các tham vọng địa chính trị của nước này. Họ có động lực lớn khi cân bằng một Trung Quốc độc đoán vào lúc này, nhưng họ phải sống chung với Trung Quốc mãi mãi, trong khi siêu cường Mỹ ở nơi xa xôi thì không chắc chắn.

Về phần mình, Bắc Kinh nhận thấy một lợi ích sống còn khi giữ cho các nước trong khu vực không chống lại mình - đó là lý do tại sao họ thích đàm phán với các quốc gia Đông Nam Á một cách song phương hơn là đa phương. Dường như giới lãnh đạo Trung Quốc cuối cùng đã nhận ra rằng các chính phủ Đông Nam Á rất đề cao các lợi ích của mình và sẽ chống cự nếu Trung Quốc đi quá xa. Cho tới khi nào các năng lực hải quân và quân sự mạnh hơn, Bắc Kinh sẽ không thiếu phương tiện để áp đặt quan điểm của mình. Nhưng bằng cách tự cho mình là có chủ quyền chính đáng đối với các vùng biển đang tranh chấp, và ngăn cản các nước trong khu vực liên kết lại với nhau và tăng cường hải quân và quân đội, Bắc Kinh có thể hy vọng dần dần có được sự thừa nhận bất đắc dĩ vai trò siêu cường khu vực của mình. Họ cũng có thể hy vọng gạt các cường quốc ngoài khu vực như Mỹ và Ấn Độ ra khỏi các vấn đề của Đông Nam Á - nhiều hơn một nước Mỹ mới nổi đã từng buộc các cường quốc châu Âu thừa nhận Học thuyết Monroe một thế kỷ trước, buộc họ rút lực lượng hải quân khỏi Tây bán cầu và nhường lại quyền bá chủ cho Mỹ.

Khi nhìn lại hỗ trợ cho các nước ở Biển Đông, các nhà hoạch định chính sách của Mỹ nên nhận ra rằng họ có ít sáng kiến thực sự phi chính trị. Một nỗ lực thực sự không bị phản đối như CSI chỉ chiếm một phần rất nhỏ trong chính sách của Mỹ đối với khu vực. Nó không đặt ra mối đe dọa nào đối với các lợi ích của Trung Quốc vì Bắc Kinh có trong tay quyền phủ quyết các hoạt động của CSI tại các cảng biển Trung Quốc. Ngược lại, xây dựng năng lực hợp tác có nguy cơ đe dọa trực tiếp các lợi ích của Trung Quốc, vì xây dựng năng lực ở một mục đích này có thể củng cố các năng lực phục vụ cho các mục đích khác. Các biện pháp tăng cường các lực lượng hải quân, bảo vệ bờ biển và các cơ quan biển khác của Đông Nam Á để giúp các nước này giám sát các vùng biển thuộc chủ quyền của mình cũng có thể giúp họ củng cố chủ quyền đối với các vùng biển rộng hơn đang tranh cãi. Các công cụ mà Mỹ cung cấp vì một mục đích nào đó có thể được sử dụng vào một mục đích khác, hoàn toàn có thể nhằm chống lại và hủy hoại chính sách của Trung Quốc.

Washington tăng cường các chương trình hỗ trợ tại Biển Đông, nhưng phải làm việc này với ý thức về một sự phản đối sẽ mạnh. Mỹ sẽ không phát triển một liên minh an ninh biển rộng rãi, vì Trung Quốc phản đối, và vì các vấn đề nguy hiểm tác động đến khu vực. Bên cạnh đó, các nước Đông Nam Á sẽ không tham gia một liên minh không có Trung Quốc, vì lo sợ phản ứng của nước láng giềng đang ngày càng hùng mạnh của mình. Tư lâu Bắc Kinh thể hiện kiềm chế, cả trên biển và trong các phát ngôn chính sách của mình, nhưng họ có thể ngăn chặn bất kỳ liên minh nghiêm túc nào.

Nhận thấy rõ các ràng buộc này, Washington nên phối hợp với các chính phủ trong khu vực một cách song phương, hoặc có thể thỉnh thoảng họp nhóm đặc biệt các đối tác, để duy trì an ninh biển. Cách tiếp cận này chưa phải là lý tưởng nhưng sẽ cho phép Mỹ củng cố các lợi ích của mình mà không gây phản ứng dữ dội từ phía Trung Quốc. Một cách tiếp cận từng phần không thỏa mãn lắm và không đáp ứng tầm nhìn đầy tham vọng của CS-21 và NSMS. Tuy nhiên, nó phù hợp với thực tế chính trị và sẽ vẫn giúp Mỹ đạt một số mục tiêu trong khu vực.

Trên hết, giới chức Mỹ nên tiếp tục theo dõi sát và liên tục đánh giá lại các xu hướng diễn ra tại Đông Nam Á và thích nghi chiến lược biển của Mỹ với các bối cảnh mới. Nếu Trung Quốc bắt đầu sử dụng tàu hải quân để củng cố các yêu sách biển của họ, như Lý Quang Diệu phỏng đoán, thì thay đổi này sẽ là dấu hiệu cho thấy một sự chuyển sang các tương tác mang tính cạnh tranh hơn trong vùng biển khu vực. Nếu như vậy, đó có thể là lúc lãnh đạo Mỹ cần xem lại cách tiếp cận nhẹ nhàng về xây dựng liên minh, tập trận quân sự và chuyển giao vũ khí. Cái giá của một chính sách mạnh hơn đối với Biển Đông có thể là rất lớn, nhưng cũng đáng để duy trì an ninh biển trong sân khấu quan trọng này.

Châu Giang dịch theo The Middling Kingdom