Quan hệ Nhà nước - DN và tăng trưởng công nghiệp ở VN

Phát triển công nghiệp của Việt Nam là một thành công. Tuy nhiên, sự thành công này chỉ là nửa vời.

Trong giai đoạn 1986-2012, tốc độ tăng trưởng giá trị gia tăng công nghiệp được duy trì ở mức khá cao, trung bình đạt 8,3%. Năng lực cạnh tranh quốc tế của sản phẩm công nghiệp chế biến được cải thiện đáng kể và cấu trúc của nó cũng trở nên khá đa dạng.

Phát triển công nghiệp của Việt Nam là một thành công. Tuy nhiên, sự thành công này chỉ là nửa vời.

Trong giai đoạn 1986-2012, tốc độ tăng trưởng giá trị gia tăng công nghiệp được duy trì ở mức khá cao, trung bình đạt 8,3%. Năng lực cạnh tranh quốc tế của sản phẩm công nghiệp chế biến được cải thiện đáng kể và cấu trúc của nó cũng trở nên khá đa dạng.

Sau gần ba thập niên phát triển theo chiều rộng, động năng tăng trưởng công nghiệp của Việt Nam đã chững lại và đang trên đà suy giảm, đa số doanh nghiệp Việt Nam chỉ dừng lại ở các hoạt động gia công đơn giản hay giá trị gia tăng thấp.

Đằng sau kết quả này tất nhiên là có nhiều nguyên nhân, song một trong những nguyên nhân quan trọng nhất nằm ở mối quan hệ giữa Nhà nước và doanh nghiệp. Là một nền kinh tế định hướng xã hội chủ nghĩa, sự ưu ái doanh nghiệp nhà nước (DNNN), đồng thời phân biệt đối xử đối với doanh nghiệp tư nhân là điều khó tránh khỏi. Tuy nhiên, tình trạng phân biệt đối xử này phụ thuộc vào mức độ gay gắt của sự đánh đổi giữa một bên là ý thức hệ chính trị và bên kia là tính chính đáng kinh tế, vào cấu trúc nội tại của nhà nước, và vào tầm vóc của lãnh đạo.

Vào đầu thập niên 1980, nền kinh tế kế hoạch tập trung theo kiểu Xô viết rơi vào khủng hoảng nghiêm trọng, thách thức tính chính đáng của sự lãnh đạo của Đảng. Dưới sự lãnh đạo của quyền Tổng bí thư Đảng Trường Chinh, Việt Nam đã tiến hành đổi mới theo định hướng thị trường vào năm 1986. Khu vực doanh nghiệp tư nhân, cả trong nước lẫn nước ngoài, mặc dầu vẫn ở bên lề nhưng lần đầu tiên chính thức được chấp nhận như một thành phần kinh tế. Nhờ năng lực sẵn có, lại trung tính về chính trị nên các doanh nghiệp đầu tư nước ngoài (FIEs) được chào mời liên doanh với các DNNN. Chỉ trong vòng một thập niên, khu vực FDI đã vượt qua khu vực nhà nước để trở thành khu vực đóng góp nhiều nhất cho tăng trưởng công nghiệp của Việt Nam.

Sau gần ba thập niên phát triển theo chiều rộng, động năng tăng trưởng công nghiệp của Việt Nam đã chững lại và đang trên đà suy giảm, đa số doanh nghiệp Việt Nam chỉ dừng lại ở các hoạt động gia công đơn giản hay giá trị gia tăng thấp.

Đằng sau kết quả này tất nhiên là có nhiều nguyên nhân, song một trong những nguyên nhân quan trọng nhất nằm ở mối quan hệ giữa Nhà nước và doanh nghiệp. Là một nền kinh tế định hướng xã hội chủ nghĩa, sự ưu ái doanh nghiệp nhà nước (DNNN), đồng thời phân biệt đối xử đối với doanh nghiệp tư nhân là điều khó tránh khỏi. Tuy nhiên, tình trạng phân biệt đối xử này phụ thuộc vào mức độ gay gắt của sự đánh đổi giữa một bên là ý thức hệ chính trị và bên kia là tính chính đáng kinh tế, vào cấu trúc nội tại của nhà nước, và vào tầm vóc của lãnh đạo.

Vào đầu thập niên 1980, nền kinh tế kế hoạch tập trung theo kiểu Xô viết rơi vào khủng hoảng nghiêm trọng, thách thức tính chính đáng của sự lãnh đạo của Đảng. Dưới sự lãnh đạo của quyền Tổng bí thư Đảng Trường Chinh, Việt Nam đã tiến hành đổi mới theo định hướng thị trường vào năm 1986. Khu vực doanh nghiệp tư nhân, cả trong nước lẫn nước ngoài, mặc dầu vẫn ở bên lề nhưng lần đầu tiên chính thức được chấp nhận như một thành phần kinh tế. Nhờ năng lực sẵn có, lại trung tính về chính trị nên các doanh nghiệp đầu tư nước ngoài (FIEs) được chào mời liên doanh với các DNNN. Chỉ trong vòng một thập niên, khu vực FDI đã vượt qua khu vực nhà nước để trở thành khu vực đóng góp nhiều nhất cho tăng trưởng công nghiệp của Việt Nam.

 Cuối thập niên 1990, nền kinh tế Việt Nam lại rơi vào khó khăn, tuy chưa đến mức khủng hoảng nhưng cũng đủ để Đảng phải quan tâm về tính chính đáng của mình. Lần này, Thủ tướng Phan Văn Khải - một nhà kỹ trị sớm nhận thấy tầm quan trọng của kinh tế thị trường - cùng với nhóm cải cách của ông mà hạt nhân là Ban Nghiên cứu của Thủ tướng và Viện Quản lý kinh tế Trung ương đã thành công không chỉ trong việc thiết kế mà còn cả trong hoạt động thực thi Luật Doanh nghiệp 1999, tạo nên động lực trực tiếp cho sự bừng nở của khu vực doanh nghiệp dân doanh. Cũng cần nhấn mạnh thêm là ngay từ năm 1997, chỉ vài tháng sau khi nhậm chức Thủ tướng, ông Phan Văn Khải đã tổ chức cuộc gặp mặt đầu tiên với cộng đồng doanh nghiệp, đánh dấu bước chuyển biến cơ bản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và doanh nghiệp. Đây cũng là lần đầu tiên doanh nghiệp tư nhân trong nước được Nhà nước chính thức nhìn nhận không phải là “đối tượng cải tạo” hay nhẹ hơn là “đối tượng quản lý” mà là “người đối thoại”.

Trên phương diện tăng trưởng công nghiệp, nếu như khu vực FDI là quán quân của thập niên 1990 thì khu vực dân doanh là quán quân của thập niên 2000, còn DNNN - khu vực chủ đạo của nền kinh tế - bất chấp mọi ưu đãi của Nhà nước, trở thành khu vực đóng góp ít nhất cho tăng trưởng công nghiệp.

Khác với hai thế hệ luật doanh nghiệp đầu tiên, Luật Doanh nghiệp 2005 (Luật Doanh nghiệp thống nhất) ra đời khi nền kinh tế đang trong đỉnh cao tăng trưởng. Bên cạnh đó, cấu trúc nội tại của Nhà nước bị thay đổi bởi phân cấp, đồng thời mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước bắt đầu được nhân rộng. Về phương diện quản lý, các tập đoàn kinh tế nhà nước ngày một dời xa các bộ và xích lại gần Thủ tướng. Phân cấp góp phần gia tăng tính cạnh tranh vốn có giữa các địa phương. Sự cạnh tranh này một mặt giúp tăng thế lực của những ai “nắm” được các DNNN, mặt khác khuyến khích chính quyền địa phương xích lại gần doanh nghiệp hơn, đặc biệt là các doanh nghiệp lớn. Hệ quả là trong khi môi trường kinh doanh ở địa phương nhìn chung được cải thiện thì chủ nghĩa thân hữu trong mối quan hệ giữa Nhà nước và doanh nghiệp ở cả cấp trung ương và địa phương cũng lại lan rộng.

Những phân tích này đưa đến một số hàm ý về chính sách. Thứ nhất, kinh nghiệm của Việt Nam cho thấy một điều kiện tiên quyết cho tăng trưởng công nghiệp nhanh trong các nước công nghiệp hóa muộn là lãnh đạo phải đặt lợi ích quốc gia lên trên lợi ích chính trị, ý thức hệ và cá nhân. Đây là tiền đề để chính thể tạo ra liên minh với những lực lượng kinh tế tiên tiến nhất và nhận được sự ủng hộ của lực lượng này, tập hợp được những bộ óc cải cách và xây dựng được bộ máy nhà nước liêm chính, có năng lực - vốn là những nhân tố then chốt quyết định thành công của Nhật Bản, Hàn Quốc và Đài Loan.

Nhưng ở Việt Nam, khi sự đồng hành với những khu vực kinh tế năng động và hiệu quả nhất chỉ được xem như là một sự nhân nhượng tạm thời chứ không phải là một chiến lược nhất quán thì sự thành công cũng chỉ nửa vời. Căn bản hơn, vì lý do chính trị, và càng về sau này, vì mối quan hệ lợi ích, khu vực kinh tế nhà nước, mà cụ thể là khu vực DNNN, luôn được coi là khu vực chủ đạo, bất chấp sự kém hiệu quả của nó. Không những thế, một mặt do vai trò của khu vực DNNN trong việc duy trì định hướng XHCN, mặt khác do kém hiệu lực, Nhà nước hầu như không có khả năng áp đặt giới hạn ngân sách cứng hay áp đặt kỷ luật đối với những tập đoàn hay tổng công ty yếu kém của khu vực này. Khi các DNNN lớn ít chịu uốn nắn của Nhà nước, đồng thời được ban phát quá nhiều ưu ái thì mối quan hệ giữa Nhà nước và DNNN có nhiều nguy cơ bị biến thành mối quan hệ thân hữu và tham nhũng.

Thứ hai, phát triển công nghiệp đòi hỏi sự phối hợp hiệu quả giữa khu vực nhà nước và doanh nghiệp. Sự phối hợp này, đến lượt mình, đòi hỏi sự phối hợp hiệu quả trong bản thân hệ thống nhà nước cũng như trong khu vực doanh nghiệp. Trong trường hợp Việt Nam, khi sự phối hợp trong hệ thống doanh nghiệp kém hiệu quả do các hiệp hội được thiết kế như cánh tay nối dài của Nhà nước thay vì là đại diện trung thành cho lợi ích của cộng đồng doanh nghiệp, đồng thời sự phối hợp giữa các bộ ngành có tính chia cắt và kém hiệu lực, thì việc tập trung quyền điều phối có thể cần thiết.

Mặc dù Việt Nam chưa bao giờ có thể chế nào thậm chí gần bằng Ủy ban Kế hoạch Kinh tế (Economic Planning Board) của Hàn Quốc hay Hội đồng Kế hoạch và Phát triển Kinh tế (Council for Economic Planning and Development) của Đài Loan, song sự phối hợp của Ban Nghiên cứu của Thủ tướng cùng với Tổ thi hành Luật Doanh nghiệp đã đưa đến sự thành công của Luật Doanh nghiệp 1999. Trái lại, việc thiếu vắng những nhân tố quan trọng này đã làm cho Luật Doanh nghiệp 2005 không thể thành công như mong đợi ban đầu.

Thứ ba, tác dụng lớn nhất đối với phát triển công nghiệp không nhất thiết là do chính sách công nghiệp theo nghĩa hẹp, hay thậm chí cũng không phải do chính sách kinh tế thuần túy đem lại. Kinh nghiệm của Việt Nam cho thấy bằng cách thay đổi vị thế của khu vực doanh nghiệp tư nhân - từ chỗ là “đối tượng cải tạo” công thương nghiệp vào đầu thập niên 1980 trở thành “khu vực kinh tế” vào đầu thập niên 1990 rồi trở thành “người đối thoại” từ cuối thập niên 1990 - Nhà nước có thể tạo ra sinh khí mới cho nền công nghiệp nói riêng và nền kinh tế nói chung.

Vũ Thành Tự Anh/ Theo Thời báo Kinh tế Sài Gòn

(*) Đây là phát biểu của tác giả tại Hội thảo Phát triển Việt Nam ở trường Quản lý nhà nước

Harvard Kennedy ngày 5-1-2015