>> Kỳ 1: Chính sách biển của Mỹ
>> Kỳ 2: Hợp tác biển hiện tại trên Biển Đông
Stephen Walt nêu ra 3 nhân tố chính ràng buộc các nước với nhau trong một sự nghiệp chung: các mối đe dọa chung, các mối quan hệ về văn hóa hoặc tư tưởng và các chiến lược tuyển mộ có tính toán kỹ của lãnh đạo các nước. Ông cho rằng các lực lượng vũ trang nước ngoài đặt ra nhiều mối đe dọa lớn đối với an ninh quốc gia. Các nước nhỏ hơn sẽ có xu hướng liên kết lại nhằm cân bằng với các cường quốc mạnh hơn - tập hợp sức mạnh của mình để tạo thành một nước mạnh, có tiềm năng thống trị. Các liên minh vận hành tốt nhất chống lại một mối đe dọa bí mật, áp đảo trong một thời gian nhất định.
Trong khi đó, các mối đe dọa về an ninh trên biển vừa không bí mật và không áp đảo. Các nước quan tâm đến vấn đề hải tặc, khủng bố, buôn lậu và khủng bố ven bờ theo những cách khác nhau vì nó gây nguy hiểm cho các vùng biển ngoài khơi của từng nước ở các mức độ không giống nhau và không vào cùng vào cùng một thời điểm. Các nước thường quan tâm đến các mối đe dọa gần hoặc ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích quốc gia mình hơn là các mối đe dọa gián tiếp hoặc ở xa. Nếu các liên minh truyền thống được hình thành để đối phó với các mối đe dọa sự tồn vong của mình, thì các liên minh an ninh biển lại nhằm đấu tranh với các thách thức vừa trừu tượng, xa xôi và không hạn chế.
Các lãnh đạo chính trị rất dễ khơi dậy và duy trì tình cảm của dân chúng và giới tinh hoa chống lại các mối đe dọa có thể nhận biết như các lực lượng hải quân thù địch, hơn là tiến hành các chiến dịch như hải tặc, phổ biến vũ khí và buôn lậu. Mối liên hệ giữa tình trạng mất trật tự và an ninh quốc gia dường như rất nhỏ, đặc biệt đối với những người ít chú ý tới biển trong cuộc sống hàng ngày. Tuy nhiên, dù các thách thức đối với an ninh của các hải trình có thể không lớn, nhưng nó không bao giờ biến mất. Tội ác có thể giảm trong các thành phố, nhưng nó chưa bao giờ hoàn toàn kết thúc để sở cảnh sát phải giải thể. Vì vậy, các nước tham gia các lực lượng ủng hộ tự do hàng hải đang thực hiện một sứ mệnh không có hồi kết.
Như vậy, giống như một quy luật chung, khoảng cách xa và độ mơ hồ của các thách thức an ninh biển đang làm giảm nhẹ cách nhìn của mọi người về mối đe dọa, từ đó ảnh hưởng đến mức độ sẵn sàng của các nước trong việc bỏ sức người và sức của cho việc chiến đấu chống lại những trò rủi ro này. Theo Carl von Clausewitz, sự cá cược chính trị quyết định một chính phủ đã sẵn sàng bỏ ra bao nhiêu nguồn lực để đẩy lùi một mối đe dọa đặc biệt và thái độ sẵn sàng này sẽ kéo dài trong bao lâu. Những quan điểm khác và các tính toán chiến lược khác đã khiến việc hoạch định chính sách phức tạp hơn. Chúng cũng có thể hủy hoại sự hài hòa trong liên minh, làm giảm sự thống nhất trong các nỗ lực và tính hiệu quả chiến lược phối hợp.
 |
Một thách thức phức tạp và nguy hiểm
Nhưng Washington không có lựa chọn khác ngoài việc thực hiện nỗ lực này. Tình trạng bất ổn kinh tế và chi phí mua vũ khí gia tăng đang làm giảm quy mô của hạm đội Mỹ. Hạm đội này có thể đạt tới "đỉnh điểm" mà ở đó nó sẽ không bao giờ đảm bảo được tự do hàng hải nữa nếu không có trợ giúp.
Vì vậy, các tài liệu chiến lược năm 2005 và 2007 đã vận động các cơ quan về biển của Mỹ tham gia một sự nghiệp lịch sử. Trong nửa thiên niên kỷ qua, một cường quốc biển bá chủ duy nhất - đầu tiên là Bồ Đào Nha, sau đó là Hà Lan, rồi đến Anh và cuối cùng là Mỹ - đã mang lại an ninh trên biển. Giờ đây dường như các cơ quan về biển của Mỹ, lực lượng đảm bảo tự do hàng hải từ năm 1945, có thể giảm về số lượng và khả năng xuống dưới mức cần thiết để duy trì trật tự và hiện không có lực lượng kế nhiệm duy nhất nào được chấp nhận. Các hạm đội của châu Âu đang giảm mạnh, và không có hạm đội kết hợp nào của EU được định hình cả. Còn lực lượng Hải quân của Ấn Độ và lực lượng Hải quân của Quân Giải phóng Nhân dân của Trung Quốc, các cánh tay phải trên biển của hai cường quốc biển đang nổi này, thì vẫn đang trong quá trình phát triển.
Cả Brussels, lẫn New Delhi hay cả Bắc Kinh dường như đều không sẵn lòng hoặc không thể giám sát được các vùng biển khơi chung nằm ngoài các vùng phụ cận khu vực mình. Vì vậy, Washington có ý định xây dựng một liên minh hoặc nhiều liên minh do Mỹ đứng đầu để quản lý trật tự có lợi trên biển. Theo các thỏa thuận như vậy, các cơ quan về biển của Mỹ sẽ phối hợp với các cơ quan về biển của nước ngoài để giám sát các vùng biển chung toàn cầu. Mỹ có thể chia sẻ gánh nặng an ninh biển bằng việc quy tụ các đối tác để cung cấp loại hàng hóa chung quốc tế này và từ đó giảm bớt chi phí cho quân đội Mỹ. Tuy nhiên, việc quản lý đa phương các vùng biển quốc tế sẽ là một hiện tượng mới, và vì vậy điều quan trọng là xác định các tác nhân có thể tiếp tục hợp tác hay phải loại bớt trong quan hệ đối tác trên biển dự kiến trong CS-21 và NSMS.
Logic xây dựng liên minh của Walt sẽ đóng vai trò thế nào trên một bàn cờ biển? Geoffrey Till xác định biển và các chức năng của nó, vạch ra một mô hình đơn giản nhưng có tác động mạnh về bốn "thuộc tính lịch sử của biển" - tài nguyên, vận tải, thông tin và quyền chi phối - giúp những người hành nghề biển phân tích các vấn đề liên quan đến hợp tác trên biển. Mỗi thuộc tính đại diện một chức năng cơ bản của biển.
Đầu tiên, biển và đáy biển là kho chứa tài nguyên thiên nhiên, như cá, dầu, khí và quặng. Thứ hai, các đại dương tạo thành một trục đường chung vượt ra ngoài quyền tài phán của mọi quốc gia ven biển. Các quốc gia sử dụng biển có thể vận chuyển hàng hóa thương mại và các lực lượng vũ trang trên tuyến đường biển này, đến bất cứ hải cảng nào khác trên khắp địa cầu. Thứ ba, biển mang lại một môi trường trao đổi văn hóa. Và thứ tư, đó là một lĩnh vực mà các quốc gia chủ quyền có thể đấu tranh để giành quyền chi phối, hoặc kiểm soát vùng bờ biển hoặc các vùng nước rộng hơn.
Till cho rằng tất cả các thuộc tính này đều có thể mang tính hợp tác hoặc cạnh tranh. Sức mạnh quân sự quan trọng hơn trong chức năng cạnh tranh, trong đó, một quốc gia có thể cố gắng giành con đường của mình bằng vũ lực. Ảnh hưởng của cạnh tranh có thể chống lại các nỗ lực xây dựng các liên minh rộng hơn hoặc tòan cầu, đơn giản vì một số đối tác triển vọng có thể có quan điểm ngược với đối tác khác.
Vì thế, các liên minh rộng hơn ít khả năng thành lập khi các chính phủ đánh giá cao lợi ích quốc gia, điều vốn rất khó nhượng bộ. Các liên minh rộng lớn hoặc toàn cầu thiên về hướng thành lập vì các sứ mệnh mang tính hợp tác, tận dụng mọi người mà không ảnh hưởng đến lợi ích khác của các đối tác. Các sứ mệnh như thế có thể giúp giảm mối đe dọa lẫn nhau hoặc thúc đẩy các lợi ích tích cực mà các đối tác đều được hưởng.
Tuy nhiên, bản chất kép của hải quân khiến lực lượng này khó phân biệt giữa các sứ mệnh cạnh tranh và hợp tác. Tàu chiến nhằm nhiều mục đích. Khác với xe tăng, máy bay chiến đấu hay pháo, một con tàu có thể tham gia hỗ trợ nhân đạo hoặc cứu hộ thiên tai, ngăn chặn phổ biến vũ khí, tăng uy tín của các hải cảng nước ngoài hoặc tiến hành các sứ mệnh phi chiến đấu khác. Các sứ mệnh này là trung tâm của NSMS và ngang hàng với các sứ mệnh chiến đấu trong CS-21. Rõ ràng, các tàu hải quân cũng có thể tham chiến. Tàu chiến được huy động trong các sứ mệnh hợp tác có thể chuyển sang chức năng chiến đấu vào thời điểm nhất định nếu được chỉ đạo - thậm chí có thể chĩa súng vào chính đối tác cũ của mình.
Chiến lược gia Edward Luttwak nhận định các năng lực chiến đấu của một hạm đội "có thể được kích hoạt bất cứ lúc nào, trong khi việc tạo ra một ý định sử dụng các năng lực này có thể ngấm ngầm và tức thời". Ngay cả các hoạt động thông thường của hạm đội không hề có mục đích đe dọa cũng có thể bị các nước khác xem là mối đe dọa bởi mối đe dọa ở đây tiềm ẩn trong chính sức mạnh của nó. Điều này không đúng lắm với các lực lượng bảo vệ bờ biển, và càng không đúng với các cơ quan phi quân sự hoạt động trên biển. Vấn đề là ở sự lựa chọn công cụ.
Theo định nghĩa, quyền chi phối là thuộc tính mang tính cạnh tranh nhất trong bốn thuộc tính mà Till kể. Nếu một nước hoặc một liên minh hẹp chỉ huy một diện tích rộng có vai trò quan trọng, nước này có thể tước quyền của các nước khác, hạn chế khả năng họ sử dụng các hải trình hoặc khai thác tài nguyên thiên nhên. Nguy cơ mất quyền kiểm soát các vùng biển quan trọng chắc chắn đã khiến các nước đòi quyền tài phán đối với tất cả hoặc một phần bBển Đông phải lo lắng. Đấu tranh để giành quyền chi phối có thể hủy hoại các sứ mệnh mang tính hợp tác hơn.
Thuộc tính đầu tiên của biển mà Till đưa ra - nguồn tài nguyên - dường như ít mang tính cạnh tranh và chi phối hơn. Công ước Luật biển của LHQ (UNCLOS) quy định một vùng Đặc quyền kinh tế (EEZ) cho phép tất cả các quốc gia ven biển tùy ý sử dụng. Công ước này cũng lập một cơ chế hợp tác nhằm cùng khai thác tài nguyên từ đáy biển tại các vùng biển quốc tế, các nỗ lực này lẽ ra sẽ có lợi và khả thi về mặt kỹ thuật. Tuy nhiên, các tranh chấp về tài nguyên có thể ngăn cản xây dựng liên minh khi các đường biên giới lãnh thổ vẫn chưa được ngã ngũ - như trong các tranh chấp tại Biển Đông gần đây, khi nhiều nước cùng đòi sở hữu các đảo và EEZ liên quan. Sự hận thù liên quan đến việc phân định EEZ tạo thành một yếu tố hủy hoại tiềm tàng đối với trật tự có lợi trên biển và có thể làm bùng phát các cuộc tranh giành quyền chi phối.
Như vậy, nỗ lực hợp tác sẽ có thể chỉ dừng lại ở vận tải, vì đây là nỗ lực ít tranh chấp nhất, và lợi ích chung của vận tải là rõ nhất và thuyết phục nhất. Vận tải dường như có thể áp dụng hành động đa phương. Tuy nhiên, nhiều chính phủ không dễ chia nhỏ các hoạt động trên biển của mình, tách bạch giữa cạnh tranh và hợp tác hữu nghị. Đây là một thách thức đặc biệt khó tại Biển Đông, nơi các mối đe dọa đến an ninh biển là vô định và vô hạn, không một liên minh nào tính đến các ranh giới văn hóa và xã hội, và thiếu sự khích lệ hợp tác lâu dài. Các quan chức Mỹ nên chú ý nhiều hơn đến những biến động giữa các chức năng hợp tác và cạnh tranh của biển, nhằm xác định và xử lý vấn đề ngay khi nó nổi lên.
Dù mô hình của Till về sức mạnh biển rất hữu ích, nhưng nó chưa nói hết được các thách thức có thể có tại Biển Đông. Học giả Sam Bateman dường như đồng ý với điều này. Ông mô tả trật tự có lợi trên biển - tức là chức năng vận tải biển của Till - là thách thức dễ dàng vượt qua nhất tại khu vực châu Á - Thái Bình Dương. Ông gọi đó là một vấn đề "thuần". Trong khi thừa nhận rằng hợp tác về an ninh biển có thể bị thoái thác, ông nhấn mạnh rằng các mối đe dọa đối với tự do hàng hải "có thể được xác định rõ ràng và các giải pháp đã được tìm ra và nghiên cứu đến cùng". Những vấn đề đó có thể giải quyết được vì các chính phủ liên quan đều thấy có ích khi làm như thế.
Nhưng đồng thời, Bateman cũng mô tả châu Á - Thái Bình Dương "đang bị cuốn vào những vấn đề nguy hiểm" như "các yêu sách chồng lấn trên biển và việc quản lý nguy cơ của hoạt động hải quân ngày càng lớn trong khu vực". Ông mô tả các vấn đề nguy hiểm là "những vấn đề rất phức tạp và cấp thiết, đòi hỏi phải có chính sách liên quan đến nhiều tác nhân và gây ra nhiều bất đồng về bản chất một vấn đề và cách tốt nhất để giải quyết nó". Những vấn đề như vậy thách thức các giải pháp có sẵn, Bateman nói, không đơn giản vì chúng tách biệt với nhiều vấn đề mà còn vì chúng gắn với "nhiều bất đồng căn bản" giữa các đối thủ "tin chắc rằng quan điểm của mình là đúng". Thỏa thuận "luôn" đề nghị các bên tranh chấp "thay đổi suy nghĩ và hành động". Các vấn đề nguy hiểm đó sẽ khó tránh khỏi việc trở thành chướng ngại cho các nhiệm vụ an ninh thường ngày tại các vùng biển kín, đông đúc và giàu tài nguyên ở Biển Đông. Tự do hàng hải có thể dễ dàng được tách khỏi một loạt vấn đề phủ bóng lên hợp tác biển trong khu vực.
Châu Giang dịch theo The Middling Kingdom
Còn tiếp
.svg){kind=icon}
