Công cụ tài chính công thông minh
Trong bối cảnh nhu cầu vốn hạ tầng hiện nay, hình thức hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT) có thực sự là kênh huy động vốn hiệu quả là câu hỏi đang được đặt ra.
Theo chuyên gia kinh tế TS Lê Bá Chí Nhân, khi nhu cầu đầu tư hạ tầng của Việt Nam tăng mạnh, từ giao thông, đô thị, y tế, giáo dục đến hạ tầng số và năng lượng, bài toán lớn nhất hiện nay không còn là “có nên làm hay không”, mà là “lấy tiền ở đâu để làm”. Ngân sách nhà nước không thể gánh toàn bộ nhu cầu khi dư địa tài khóa phải ưu tiên cho an sinh, quốc phòng và ổn định vĩ mô.
Chính vì vậy, việc nhìn nhận lại mô hình BT là vấn đề cần xem xét ở tầm chính sách. Đây là một công cụ tài chính công thông minh, giúp biến tài sản “đang nằm yên” của Nhà nước thành nguồn lực phát triển hạ tầng mà không làm tăng nợ công.
Trước đây, BT đã góp phần tạo ra nhiều tuyến đường, cầu, khu đô thị, chỉnh trang đô thị mà nếu chỉ trông vào ngân sách thì phải mất hàng chục năm mới thực hiện được. Điều đó cho thấy, cả về lý thuyết lẫn thực tiễn, BT là kênh huy động vốn xã hội hóa hiệu quả cho hạ tầng.
Khi Chính phủ và các cơ quan hoạch định chính sách đang tìm kiếm giải pháp huy động nguồn lực ngoài ngân sách cho hạ tầng, BT cần được nhìn nhận như một công cụ tài chính công, thay vì chỉ được nhắc tới như một rủi ro quản trị.
Theo chuyên gia, các quy định pháp lý hiện nay đã có nhiều thay đổi nhằm kiểm soát rủi ro của dự án BT. Khung pháp lý đã được điều chỉnh theo hướng siết chặt quy trình, minh bạch hóa việc sử dụng quỹ đất và tài sản công khi thanh toán cho nhà đầu tư BT.
Đầu tiên, bước ngoặt quan trọng là sự ra đời của Luật PPP 2020. Khi luật này có hiệu lực, hợp đồng BT không còn thuộc nhóm hợp đồng PPP được áp dụng cho các dự án mới. Đây không phải “khai tử” BT, mà là một động thái tạm dừng để rà soát và tái cấu trúc cơ chế pháp lý, tránh lặp lại những bất cập trước đây khi BT vận hành trong môi trường pháp lý chưa đủ chặt chẽ.
Thứ hai, rủi ro lớn nhất của BT trước kia liên quan trực tiếp đến việc dùng quỹ đất để thanh toán cho nhà đầu tư. Vấn đề này nay được kiểm soát rất chặt bởi Luật Đất đai 2024, khi quy định rõ nguyên tắc: mọi quỹ đất dùng để thanh toán phải được định giá theo cơ chế thị trường.
Cùng với đó, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017 và các nghị định hướng dẫn đã bổ sung quy định bắt buộc về thẩm định giá độc lập, kiểm toán và công khai phương án sử dụng tài sản công để thanh toán cho nhà đầu tư. Điều này giúp hạn chế đáng kể nguy cơ định giá thấp tài sản công nếu quy trình được thực hiện đúng.
"Một điểm thay đổi quan trọng khác là vai trò giám sát được tăng cường ở nhiều tầng: từ cơ quan dân cử, kiểm toán, thanh tra cho đến trách nhiệm cá nhân của người ký quyết định. Cơ chế hậu kiểm hiện nghiêm ngặt hơn rất nhiều so với giai đoạn trước, khiến rủi ro pháp lý đối với người thực thi cao hơn nếu làm sai quy định.
Có thể nói, hệ thống pháp luật hiện đã chuyển BT từ một cơ chế mang tính “linh hoạt hành chính” sang một cơ chế “ràng buộc pháp lý chặt chẽ theo nguyên tắc thị trường”", TS Lê Bá Chí Nhân nhấn mạnh.
Gỡ “nút thắt” cơ chế định giá đất và thanh toán
Nguyên tắc “ngang giá” đã được quy định rất rõ trong Nghị định 257/2025/NĐ-CP. Theo đó, giá trị quỹ đất thanh toán phải tương đương với giá trị công trình sau quyết toán. Việc định giá phải qua thẩm định, có dữ liệu so sánh, không phải tùy ý, GS.Đặng Hùng Võ từng nhận định.
Tất nhiên, việc định giá cần hài hòa và tính tới nhiều tác động, nếu định giá đất lên quá cao, chính nhà nước sẽ đẩy giá đất trên thị trường, khiến khả năng tiếp cận mua nhà của người dân ngày càng khó khăn. Kinh nghiệm của 1 số nước là thay bằng định giá đất cao thì tăng thuế để có nguồn thu lâu dài.
"Khi giá đất không phản ánh đúng giá thị trường thì toàn bộ triết lý hoán đổi giá trị của BT bị méo mó: Nhà nước có nguy cơ thất thoát tài sản công, còn nhà đầu tư thì nghi ngờ về tính minh bạch của dự án. Vì vậy, muốn BT vận hành trở lại một cách lành mạnh, phải giải quyết triệt để bài toán định giá.
Nền tảng hiện nay là khung pháp lý mới từ Luật Đất đai 2024, trong đó đã thay đổi căn bản tư duy định giá đất: bỏ cơ chế khung giá đất, đồng thời đổi mới phương thức xây dựng bảng giá đất theo nguyên tắc thị trường dựa trên dữ liệu giao dịch thực tế, cơ sở dữ liệu đất đai và phương pháp thẩm định giá chuẩn hóa. Đây là tiền đề pháp lý rất quan trọng", TS Lê Bá Chí Nhân lưu ý.
Hiện vẫn còn ý kiến cho rằng các dự án BT chưa có cơ chế đầy đủ, thống nhất để xác định chi phí xây dựng hạ tầng, đặt ra yêu cầu phải thiết kế công cụ kiểm soát chi phí minh bạch và sát thực tế hơn.
Theo TS Lê Bá Chí Nhân, nhận định “chưa có cơ chế thống nhất để xác định chi phí xây dựng trong BT” là có cơ sở nếu nhìn lại giai đoạn trước đây. Khi chi phí công trình không được kiểm soát bằng chuẩn mực thị trường và tiêu chuẩn kỹ thuật rõ ràng, cơ chế hoán đổi giữa “giá trị hạ tầng” và “giá trị đất đai” rất dễ bị lệch. Muốn BT minh bạch, không chỉ phải định giá đất đúng mà còn phải định giá đúng giá trị công trình.
Theo ông, nền tảng pháp lý để kiểm soát chi phí xây dựng hiện đã đầy đủ hơn, đặc biệt sau Luật Xây dựng 2014 (sửa đổi năm 2020) cùng hệ thống định mức, đơn giá, suất vốn đầu tư do Bộ Xây dựng ban hành và cập nhật định kỳ. Vấn đề hiện nay không nằm ở chỗ thiếu quy định, mà là cần thiết kế cơ chế áp dụng các quy định này vào dự án BT theo hướng bắt buộc và minh bạch hơn.
Ông cho rằng cần kiểm soát chi phí BT ngay từ bước lập dự án thông qua cơ chế chuẩn hóa suất vốn đầu tư. Mọi dự án BT phải đối chiếu với suất vốn đầu tư chuẩn theo từng loại công trình như đường đô thị, cầu, bệnh viện hay trường học. Trường hợp vượt ngưỡng, bắt buộc phải có thuyết minh kỹ thuật độc lập.
Bên cạnh đó, thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán phải được thẩm tra độc lập. Đồng thời, cần áp dụng cơ chế kiểm toán bắt buộc đối với tổng mức đầu tư, gắn với vai trò giám sát của Kiểm toán Nhà nước.
Khi đã có thiết kế và dự toán chuẩn, hợp đồng BT nên quy định giá trần, tránh phát sinh vô hạn. Đồng thời, cần công khai toàn bộ cấu phần chi phí để các cơ quan quản lý, xã hội có thể giám sát.
Để BT có thể quay trở lại như một công cụ huy động nguồn lực hiệu quả, cách triển khai trong thời gian tới phải dựa trên một nguyên tắc cốt lõi: BT không còn là cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng”, mà là cơ chế Nhà nước mua hạ tầng bằng nguồn lực thị trường. Khi tư duy thay đổi, cách thiết kế lợi ích và rủi ro giữa Nhà nước - nhà đầu tư cũng phải thay đổi theo hướng chuẩn mực hợp đồng hiện đại.
Lợi ích của Nhà nước nằm ở việc tối đa hóa giá trị quỹ đất, còn lợi ích của nhà đầu tư nằm ở hiệu quả thi công và quản trị chi phí.
Tuy nhiên, trong bối cảnh thị trường vật liệu, lãi suất, tỷ giá và giá đất đều có thể biến động mạnh theo chu kỳ, nếu hợp đồng BT được “đóng cứng” từ đầu đến cuối thì rủi ro sẽ dồn về một phía, khiến dự án kém hấp dẫn, phát sinh tranh chấp. Vì vậy, cơ chế chia sẻ rủi ro và điều chỉnh hợp đồng là rất cần thiết.
Cụ thể, hợp đồng BT nên có các điều khoản về điều chỉnh giá theo chỉ số đối với vật liệu, nhân công khi biến động vượt ngưỡng. Cơ chế chia sẻ phần tăng/giảm giá trị quỹ đất so với dự báo ban đầu.
Theo TS Lê Bá Chí Nhân, khi lợi ích được thiết kế dựa trên hiệu quả thực và rủi ro được phân bổ hợp lý, BT sẽ trở thành một quan hệ hợp tác công - tư đúng nghĩa, thay vì một giao dịch hành chính dễ gây nghi ngại như trước.
.svg){kind=icon}
