Thuật ngữ “Vùng Xám” (Gray Zone) khởi nguồn từ sáng kiến của ngài Manner – nguyên là Chủ tịch của Nhóm Đàm phán 7 (Negotiation Group 7) tại Hội nghị của Liên hợp quốc về Luật biển lần thứ 3.

>> Xem lại Bài 1: Để nghề cá không trở thành một 'hiểm họa an ninh'

Kiện CSB Thái Lan: Việt Nam cần chỉ rõ thiệt hại

Nhìn rõ mạnh, yếu của VN để chọn giải pháp

Thỏa thuận Vùng Xám là một phương thức để quản lý các nguồn tài nguyên sinh vật biển trong khu vực tranh chấp, theo đó, phải có một sự kiểm tra, giám sát nghiêm ngặt mọi hoạt động đánh bắt cá trong khu vực đó. Một thỏa thuận về Vùng Xám có thể có phạm vi điều chỉnh bao trùm toàn bộ hoặc một phần khu vực tranh chấp, và loại trừ hay giới hạn hoạt động đánh bắt cá của tàu cá một nước thứ ba (đối với thỏa thuận song phương), hay tàu cá một nước thứ tư (đối với thỏa thuận ba bên) tại khu vực này.

Tại khu vực biển Đông Bắc Á, ba Hiệp định Vùng Xám đã được ký kết giữa Nhật Bản và Trung Quốc, Hàn Quốc và Nhật Bản, và Trung Quốc và Hàn Quốc lần lượt vào các năm 1997, 1998 và 2000. Ba Hiệp định này đã chứng minh tính hiệu quả trong việc bảo tồn và quản lý đàn cá, đặc biệt tại vùng đặc quyền kinh tế chồng lấn song phương giữa ba nước Trung Quốc, Hàn Quốc và Nhật Bản.

Đối với khu vực Vịnh Thái Lan (vùng biển nửa kín nằm ở Biển Đông), các khu vực chồng lấn vùng đặc quyền kinh tế còn lại giữa Việt Nam – Campuchia ngoài vùng nước lịch sử, Việt Nam – Malaysia, Thái Lan – Malaysia, Campuchia – Thái Lan, Việt Nam – Thái Lan – Malaysia và Việt Nam – Campuchia – Thái Lan hiện đều chưa có cơ chế điều chỉnh hoạt động nghề cá.

Bởi sự thiếu vắng các quy phạm cụ thể trong luật quốc tế điều chỉnh hoạt động nghề cá tại vùng tranh chấp, điều này đòi hỏi các quốc gia có liên quan phải đàm phán để tự xây dựng nên những nội dung thực chất của thỏa thuận hợp tác.

Khuôn khổ pháp lý quốc tế liên quan tới hoạt động nghề cá tại vùng đặc quyền kinh tế cùng với thực tiễn các thỏa thuận hợp tác nghề cá Vùng Xám tại các khu vực biển tranh chấp trên thế giới đã đưa ra một số gợi ý thiết thực cho việc thiết lập nội dung cơ bản của các thỏa thuận hợp tác nghề cá Vùng Xám tại khu vực Vịnh Thái Lan.

{keywords}
Một trong các tàu cá  của ngư dân Việt Nam. Ảnh: VietNamNet

Thứ nhất, bất kỳ thỏa thuận về Vùng Xám nào cũng được xây dựng dựa trên quy chế quản lý theo quốc tịch tàu. Theo đó, một bên sẽ không quản lý hoạt động của tàu cá từ bên tranh chấp kia, trong khi cả hai bên tranh chấp đều có thể áp dụng pháp luật và quy định về nghề cá của riêng mình để quản lý tàu cá từ bên thứ ba không liên quan đến tranh chấp.

Thứ hai, các thỏa thuận Vùng Xám tại khu vực Vịnh Thái Lan nên áp dụng quy chế khai thác và bảo tồn cá của vùng đặc quyền kinh tế (phù hợp với các quy định của UNCLOS). Theo đó, các quốc gia liên quan cần thỏa thuận để ấn định khối lượng đánh bắt có thể chấp nhận được (TAC) cho từng quốc gia đối với nguồn cá trong các Vùng Xám.

Hơn nữa, trong các Vùng Xám này, các quốc gia cần dựa vào các số liệu khoa học đáng tin cậy nhất để thực thi các biện pháp bảo tồn và quản lý nguồn cá theo đúng yêu cầu của Điều 61(1) UNCLOS. Các thông tin khoa học và các số liệu thống kê liên quan cũng cần được phổ biến và trao đổi đều đặn giữa các quốc gia có liên quan.

Vì UNCLOS không đưa ra thêm bất kỳ tiêu chí hay điều kiện cụ thể nào để làm rõ các quy định trên, nên các quốc gia ven biển hoàn toàn linh hoạt trong việc quyết định các vấn đề thuộc về dữ liệu khoa học, như việc ấn định khối lượng đánh bắt có thể chấp nhận được (TAC), tính toán năng suất ổn định tối đa (MSY) và số dư của khối lượng cho phép đánh bắt – số dư này các quốc gia ven biển có thể cho phép các quốc gia khác khai thác thông qua các thỏa thuận cụ thể.

Thứ ba, thỏa thuận hợp tác nghề cá Vùng Xám tại các khu vực biển thuộc Vịnh Thái Lan cần quy định một số nghĩa vụ quan trọng của các quốc gia được ghi nhận tại một số thỏa thuận, văn bản mang tính chất khuyến nghị của các tổ chức quốc tế có liên quan, chẳng hạn như: các nghĩa vụ cơ bản của các quốc gia có tàu hoạt động tại Vùng Xám (dựa theo Hiệp định tuân thủ của FAO năm 1993); nghĩa vụ ngăn chặn đánh bắt cá quá mức để đảm bảo lượng cá bền vững, nghĩa vụ áp dụng các biện pháp phòng ngừa trong quản lý nghề cá, nghĩa vụ thiết lập cơ chế hiệu quả trong việc theo dõi, quản lý và giám sát nghề cá (dựa theo Bộ quy tắc nghề cá có trách nhiệm của FAO năm 1995).

Ngoài ra, để ngăn ngừa các hành vi đánh cá bất hợp pháp, đánh cá không có báo cáo hay đánh cá không theo quy định, các quốc gia có thể tham khảo các biện pháp được đề ra tại Quy định của FAO về các biện pháp IPOA – IUU năm 2001 bằng cách tăng cường trách nhiệm của các quốc gia có tàu cá hoạt động tại Vùng Xám.

Để thực hiện được những quy định này, các bên của Thỏa thuận Vùng Xám cần thiết lập một Ủy ban hỗn hợp nghề cá với đại diện của các quốc gia liên quan. Ủy ban này được lập ra nhằm làm hài hòa ý kiến của các bên đối với những vấn đề phát sinh trong quá trình thực thi thỏa thuận trên thực tế. Quyết định của Ủy ban hỗn hợp này thường mang tính ràng buộc.

Cũng cần lưu ý rằng, các thỏa thuận song phương hay ba bên Vùng Xám riêng biệt nói trên cần có một sự kết nối và quản lý sao cho không gây ra sự chồng chéo và mâu thuẫn về các vùng hợp tác cũng như cơ chế quản lý của các vùng đó trong quá trình thực thi các thỏa thuận.

Xuất phát từ mô hình Mạng lưới các Ban thư ký các Cơ quan Nghề cá khu vực (Regional Fishery Body Secretaries Network – RSN) của FAO, tác giả đề xuất thiết lập một Mạng lưới các Ban thư ký các hiệp định hợp tác nghề cá tại Vịnh Thái Lan như một giải pháp để giải quyết vấn đề trên.

Theo đó, Mạng lưới các Ban thư ký các hiệp định hợp tác nghề cá tại Vịnh Thái Lan được xem như một diễn đàn chung để các Ủy ban/ Cơ quan quản lý/ Ban thư ký nghề cá (được lập ra từ mỗi Hiệp định nghề cá cho từng khu vực tranh chấp tại Vịnh Thái Lan) trao đổi quan điểm, cập nhật thông tin cũng như học hỏi và chia sẻ kinh nghiệm lẫn nhau.

Quá trình chia sẻ thông tin nói trên có thể được thực hiện thông qua một website của Mạng lưới này. Bên cạnh đó, các cuộc họp thường kỳ của mạng lưới này cũng là một kênh hữu ích để qua đó các bên tìm kiếm các giải pháp và phương thức quản lý nghề cá được hiệu quả nhất. Đây có thể được coi là một biện pháp giúp xây dựng lòng tin, giảm căng thẳng và giữ gìn sự ổn định tại các khu vực đang có tranh chấp.

Mô hình hợp tác nghề cá đa phương thông qua Tổ chức quản lý nghề cá Vịnh Thái Lan

Với mục đích bảo tồn và quản lý nguồn tài nguyên cá tại Vịnh Thái Lan trong dài hạn, việc thiết lập cơ chế hợp tác đa phương thông qua Tổ chức quản lý nghề cá Vịnh Thái Lan (Gulf of Thailand Fisheries Management Organization - GOTFMO) là cần thiết.

Phần lớn các tổ chức quản lý nghề cá khu vực trên thế giới được thành lập trong giai đoạn những năm 1950 theo sáng kiến của FAO, trong đó Ủy ban Nghề cá Địa Trung Hải (GFCM) nổi lên như một mô hình hợp tác nghề cá đa phương thành công.

Về mặt địa lý, Địa Trung Hải là vùng biển nửa kín được bao quanh bởi 21 quốc gia. Điểm đặc biệt tại vùng biển này đó là chiều rộng của biển không vượt quá 400 hải lý. Chính vì vậy, nếu xét dưới góc độ luật pháp quốc tế, đặc biệt là UNCLOS 1982 thì Địa Trung Hải là khu vực có những chồng lấn vùng đặc quyền kinh tế rất phức tạp.

Tuy vậy, để bảo tồn và quản lý nghề cá tối ưu, các quốc gia ven biển Địa Trung Hải đã tìm kiếm một cơ chế hợp tác nghề cá đa phương mà không cần xét đến ranh giới quyền tài phán. Đó là mô hình Tổ chức quản lý nghề cá khu vực thông qua Ủy ban Nghề cá Địa Trung Hải (GFCM).

Văn bản pháp lý về việc thành lập GFCM được soạn thảo lần đầu tiên vào năm 1949 và gần đây đã được đưa ra thảo luận sửa đổi vào tháng 2/2014. Từ kinh nghiệm của GFCM, có thể đề xuất một số nội dung cơ bản về mô hình GOTFMO tại Vịnh Thái Lan như sau:

Thứ nhất, về thành viên của GOTFMO: có thể bao gồm cả 4 quốc gia tại Vịnh Thái Lan; các quốc gia khác có tàu cá đánh bắt tại khu vực giới hạn của GOTFMO; các tổ chức quốc tế, các tổ chức hợp tác khu vực (như ASEAN) và các cơ quan chuyên môn của FAO.

Thứ hai, về cơ chế hợp tác: Hợp tác là một nghĩa vụ cơ bản trong các tổ chức nghề cá khu vực (RFMO). Thực tiễn của GFCM cho thấy có sự hợp tác chặt chẽ (thông qua hàng loạt các dự án hợp tác) giữa các quốc gia thành viên trong bản thân tổ chức này; giữa tổ chức này với các RFMO khác; với các tổ chức hợp tác khu vực (như chức GFCM; giữa GFCM và Liên minh châu Âu cũng như các cơ quan chuyên môn của FAO...

Đây chính là những kinh nghiệm hữu ích mà GOTFMO có thể kế thừa để từ đó xây dựng và phát triển các dự án hợp tác hiệu quả nhằm bảo tồn và quản lý nguồn lợi thủy sản tại khu vực Vịnh Thái Lan.

Thứ ba, về vấn đề bảo tồn và quản lý nguồn cá: Các quyết định của GOTFMO về vấn đề bảo tồn và quản lý nguồn cá phải có tính ràng buộc đối với các quốc gia thành viên.

Việc ban hành các quyết định này cần dựa trên nguyên tắc tiếp cận phòng ngừa (như quy định tại Điều 6 Hiệp định bảo tồn và quản lý đàn cá của Liên hợp quốc UNFSA 1995), các quy định của luật pháp và thực tiễn quốc tế về các vấn đề như sản lượng đánh bắt có thể chấp nhận được (TAC), phân bổ nguồn cá cho các quốc gia thành viên, thu thập và xử lý dữ liệu khoa học, biện pháp quản lý khai thác thủy sản tại cảng biển...

Kết luận: Trên đây là hai mô hình hợp tác nghề cá có thể áp dụng tại Vịnh Thái Lan. Sự thành công của hoạt động quản lý nghề cá quốc tế, đặc biệt trong các khu vực biển đang có chồng lấn và tranh chấp như Vịnh Thái Lan phụ thuộc vào sự tham gia và hợp tác liên tục của tất cả các quốc gia liên quan, đi kèm với những nỗ lực không ngừng trong việc thực thi các công cụ pháp lý và chính sách về nghề cá quốc tế.

Nó đặt ra yêu cầu cho các quốc gia phải vượt qua được các rào cản về chính trị, kinh tế, pháp lý và kỹ thuật, nhằm đạt được mục tiêu quản lý nghề cá bền vững./.

Đỗ Việt Cường

(Nghiên cứu sinh Tiến sĩ Luật quốc tế tại Viện Sau Đại học Geneva về Nghiên cứu Quốc tế và Phát triển (IHEID) và Đại học Geneva, Thụy Sĩ)