An ninh biển Đông Nam Á: Cần quản trị tốt, liên thông

Liên tục trong 6 tháng qua, chuỗi 4 hội thảo do Diễn đàn Thái Bình Dương thuộc Trung tâm Nghiên cứu Quốc tế và Chiến lược (Mỹ) phối hợp với lần lượt các cơ quan nghiên cứu của Philipin, Việt Nam, Malaysia và Indonesia tổ chức đã diễn ra từ tháng 2 đến tháng 8 năm 2012 với sự tham gia của hàng trăm lượt quan chức và học giả từ các nước ASEAN, Ấn Độ, Hàn Quốc, Mỹ, Nhật Bản, New Zealand, Australia và Trung Quốc.

Nội dung thảo luận tập trung vào các chủ đề liên quan đến an ninh biển Đông Nam Á, chủ yếu đối với các vùng biển quan trọng như biển Đông, biển Sulu/Sulawesi, eo Malacca, Vịnh Thái Lan.

Đây là các lĩnh vực rộng lớn, phức tạp bao hàm một loạt các vấn đề như nhiều tranh chấp chủ quyền biển đảo chưa được giải quyết, nhu cầu hợp tác khu vực trong quản trị đại dương ngày càng trở nên cấp thiết, chiến lược và chính sách biển của nhiều bên không rõ ràng. Đó là chưa kể các vấn đề có liên quan khác như quyền và nghĩa vụ của quốc gia quần đảo, quy chế quần đảo, quản lý các eo biển, biển kín, biển nửa kín, hoạt động dầu khí, cơ chế giải quyết tranh chấp, khả năng khai thác chung tại một số vùng biển, xây dựng năng lực và các hoạt động chấp pháp tại các vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa.

Bối cảnh mới

Những chủ đề này càng thu hút sự tranh luận sôi nổi của giới học giả khu vực do những diễn biến mới về chính sách và trên thực địa.

Thứ nhất, gần đây nhiều diễn biến đã diễn ra trái với mong muốn của nhiều nước khu vực, từ những căng thẳng ngoại giao xung quanh sự kiện bãi cạn Scarborough/Hoàng Nham đến những động thái nhằm tiếp tục cụ thể hóa "đường lưỡi bò" của "chín con rồng đói" Trung Quốc.

Thứ hai, trong khi đó Mỹ tiếp tục triển khai trên thực tế chiến lược tái cơ cấu lực lượng theo hướng dành ưu tiên chủ đạo cho khu vực châu Á-Thái Bình Dương; Thượng viện thông qua Nghị quyết về biển Đông.

Thứ ba, bất chấp nhiều khó khăn nội bộ, các nước ASEAN đã đạt được nhất trí về các thành tố cơ bản cho DOC/COC, trong khi việc đàm phán với phía Trung Quốc phải chờ ít nhất đến tháng 9 năm nay.

Ảnh: Lê Anh Dũng

Thứ tư, Nhật Bản, Ấn Độ, Hàn Quốc, Australia và một số nước gần đây có những động thái sẽ tăng cường hợp tác an ninh với các nước ven biển ở Đông Nam Á, tiếp tục nới lỏng các thủ tục nội bộ về chuyển giao công nghệ và hỗ trợ xây dựng năng lực chấp pháp quốc tế.

Cuối cùng, trước những diễn biến mới đó, nhu cầu hợp tác an ninh biển tiếp tục trở nên ngày càng trở nên cấp thiết như bảo đảm an ninh năng lượng, chống cướp biển, bảo vệ môi trường, nghề cá, tìm kiếm cứu hộ cứu nạn, xác định các tuyến đường biển khu vực để giải quyết mâu thuẫn giữa quy định "qua lại vô hại" theo quy định của UNCLOS 1982 và việc xác lập các "vùng biển nhạy cảm" hay các "vùng biển được bảo vệ" (MPA), việc thực thi các quy định của Tổ chức Hàng hải quốc tế (IMO) về an toàn hàng hải và đặc biệt là tính phi lý của "đưỡng lưới bò"...

Rào cản hợp tác

Mặc dù vậy, để tăng cường hợp tác, một số đại biểu cho rằng các nước liên quan phải xử lý bốn thách thức cơ bản sau.

Trước hết là vấn đề năng lực của các nước ven biển. Do điều kiện hạn chế về tài chính, công nghệ, chấp pháp, nhiều nước chưa thể triển khai các cơ chế hợp tác quản trị đại dương và biển như mong muốn. Mặt khác, việc tăng cường năng lực của một quốc gia có thể dễ dẫn đến sự diễn giải như "chạy đua vũ trang", tạo nên tình huống "lưỡng nan về an ninh" ngoài mong đợi.

Tiếp đến, việc "chính trị hóa" an ninh biển khiến khả năng hợp tác chung trở nên khó khăn hơn. Rõ ràng do chủ quyền quá quan trọng với nhiều bên nên môi trường biển đã không được bảo vệ và phát triển một cách thích đáng. Ví dụ các nước có thể tăng cường phối hợp nghiên cứu khoa học (trên thực tế, không chỉ trên giấy tờ) trong khi tiếp tục thương lượng chủ quyền. Nhưng vấn đề này lại không hề đơn giản vì trước hết các bên liên quan phải trả lời được các câu hỏi: khu vực khai thác ở đâu, với những đối tác nào, trong lĩnh vực gì và cơ chế hợp tác ra sao.

Chỉ riêng vấn đề xác định khu vực khai thác chung đã gây tranh cãi. Không nước nào nhất trí khai thác chung ở vùng biển mà họ cho là chỉ thuộc chủ quyền và quyền tài phán của họ.

Một thách thức khác là chưa tồn tại trên thực tế một mô hình quản trị chung hiệu quả. Liệu mô hình hợp tác đó sẽ là do một nước/nhóm nước lãnh đạo, hay một mô hình hài hòa chính sách giữa tất cả các bên liên quan, trên cơ sở các cơ chế sẵn có như DOC/COC, ARF, Diễn đàn An ninh hàng hải Đông Nam Á, mô hình quản trị cộng đồng hay dựa vào pháp trị quốc tế như UNCLOS 1982, IMO?

Thử thách cuối cùng là việc diễn giải luật pháp và tình trạng vừa thiếu vừa chồng chéo nhiều quy định chung ví dụ như "quyền qua lại" vô hại trong vùng đặc quyền kinh tế hay liệu các đảo đá, bãi san hô, bãi cạn có hay không quy chế thềm lục địa, liệu quy định tàu dài hơn 24m hoạt động theo luật hàng hải quốc tế có áp dụng đối với các tàu cá... Các đại biểu cho rằng tuy có nhiều vùng và eo biển quan trọng như biển Đông, biển Sulu/Sulawesi, eo Malacca, các nước trong khu vực vẫn thiếu một cơ chế đồng bộ, nhất quán trong quá trình quản lý. Nhiều nước viện dẫn nội luật hoặc diễn giải luật quốc tế theo cách riêng để khẳng định chủ quyền hoặc thực hiện các hoạt động liên quan.

Cần cơ chế quản trị mới

Sự phối hợp để quản lý một vùng biển cụ thể hiện còn chưa hiệu quả trong khi đó, nhiều đại biểu cho rằng đã đến lúc Đông Nam Á cần một chế quản trị mới, liên thông giữa các vùng biển, eo biển trong khu vực và giữa các cơ quan trong một nước, vì một số nguyên nhân sau.

Một là, các tuyến đường biển quốc tế quan trọng theo các hướng Bắc-Nam, Đông-Tây tại Đông Nam Á trong nhiều năm qua đã kết nối, tạo ra các vấn đề chung giữa các các bên liên quan như tiêu chuẩn tàu bè, an ninh cảng biển, chống gian lận thương mại.

Hai là, việc giải quyết một vấn đề giữa các bên tại một vùng biển/ eo biển/quần đảo cụ thể sẽ tạo ra hệ lụy/tiền lệ cả về luật pháp và chính trị quốc tế cho tất cả các bên, kể cả những bên "sử dụng" như Mỹ, châu Âu, bởi vậy tư duy liên thông là cần thiết.

Ba là, việc quản trị liên thông sẽ đem đến hiệu quả cao hơn/chi phí thấp hơn vì các nước có thể chia sẻ kinh nghiệm, công nghệ, tập quán, luật ứng xử chung. Trường hợp của Indonesia cho thấy, với hơn 2 triệu km2 biển, nước này không thể quản lý một cách hiệu quả các vùng biển mà không có sự hợp tác với các nước láng giềng.

Về cách thức hợp tác, một số học giả lại cho rằng cần bắt đầu từ những dự án hợp tác khiêm tốn như chia sẻ thông tin, lập đường dây nóng, giao lưu giữa các lực lượng chấp pháp, tăng cường xây dựng lòng tin.

Ngoài ra, các đại biểu cũng nêu thực tế giữa các vùng biển có sự khác biệt nhất định, do đó không nhất thiết áp dụng một cách tiếp cận chung. Ví dụ Vịnh Thái Lan và biển Đông có đặc thù riêng. Về cấu trúc vật lý, Vịnh Thái Lan "nông" hơn nhiều so khu vực biển Đông. Hiện nay ở Vịnh Thái Lan các bên liên quan đã có ký hơn 10 Hiệp định hợp tác và quá trình hợp tác nhìn chung thuận lợi hơn so với biển Đông do các tranh chấp tại đây hầu như đã được giải quyết.

Nhìn chung, để góp phần bảo đảm an ninh biển Đông Nam Á, cùng với việc thể hiện thiện chí hợp tác và kiềm chế, các đại biều đề xuất các bên liên quan cần có cơ chế quản trị tốt, liên thông hơn nữa giữa các cấp địa phương, quốc gia và khu vực.

Mời các bạn đón đọc kỳ II: An ninh biển Đông Nam Á: Đi tìm giải pháp hợp lý

Thạch Hà, từ Jakarta