Một năm chi vài nghìn tỷ để… lập quy hoạch

Riêng theo kế hoạch lập quy hoạch năm 2012 do các Bộ, ngành và địa phương đề xuất thì ngân sách cần phải chi tới 5.140 tỷ đồng cho 2.604 dự án quy hoạch.

LTS: Từ trận lũ ở khu mỏ Quảng Ninh, đến việc xây dựng một dự án mới, triển khai chính sách kinh tế - phát triển… đều động đến một vấn đề đang và sẽ còn tồn tại: quy hoạch.

Tuần Việt Nam giới thiệu góc nhìn của GS-TS Đặng Hùng Võ về vấn đề này.

Quy hoạch không nhất quán

Hãy lấy một ví dụ điển hình, dăm năm trước đây Nhà nước đã phê duyệt quy hoạch đất trồng cà phê ở mức 400 nghìn ha. Khi giá cà phê dâng cao trên thị trường đã làm cho nông dân đã tự mở rộng diện tích cà phê lên tới 500 nghìn, rồi 600 nghìn ha, thế là quy hoạch đất trồng cà phê lại phải điều chỉnh mở rộng theo thực tế. Trong khi đó, quy hoạch sử dụng đất chỉ quan tâm tới đất trồng cây lâu năm thôi và cho phép người nông dân được tự chuyển đổi cơ cấu trồng cây lâu năm theo thị trường.

Như vậy, giữa các loại quy hoạch không hề nhất quán và quy hoạch đất sản xuất là không cần thiết. Vậy vì sao mà ngành sản xuất cà phê nói riêng, và các ngành sản xuất hàng hóa nói chung vẫn cứ thích Nhà nước phê duyệt quy hoạch cho mình trong khi quan hệ cung - cầu trên thị trường đóng vai trò quyết định. Vấn đề là các cán bộ quản lý chưa đổi mới tư duy và chưa muốn đổi mới tư duy về quy hoạch khi kinh tế đất nước đã chuyển đổi từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung (bao cấp) sang cơ chế thị trường.

Trong kinh tế bao cấp, quy hoạch - kế hoạch là công cụ để điều khiển các hoạt động kinh tế - xã hội của đất nước. Cái gì có trong quy hoạch, kế hoạch mới được làm và các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước có quyền lực trong dàn dựng kế hoạch hóa. Các nhà kinh tế học gọi đây là nền kinh tế có điều khiển.

Ngược lại, kinh tế thị trường là nền kinh tế tự điều chỉnh theo các quy luật của thị trường, kế hoạch hóa không còn đóng vai trò điều khiển nền kinh tế nữa và vai trò của quy hoạch cũng đã thay đổi. Nhà nước chỉ quy hoạch những yếu tố có tác động chung tới toàn xã hội như sử dụng các nguồn lực công, phát triển hạ tầng và dịch vụ công.

Lúc đó, quy hoạch được hiểu theo nghĩa xây dựng kịch bản sử dụng không gian lãnh thổ sao cho hiệu quả và bền vững nhất. Xây dựng quy hoạch cần có sự tham gia của tất cả các bên có quyền và lợi ích liên quan, trong đó nhân dân là yếu tố tham gia quan trọng nhất. Nói cách khác, vai trò của quy hoạch - kế hoạch đã thay đổi hoàn toàn khi chuyển đổi cơ chế kinh tế từ bao cấp sang thị trường.

Từ năm 1991, Nhà nước Việt Nam đã quyết định xóa bỏ kinh tế bao cấp và áp dụng cơ chế kinh tế thị trường. Một số thể chế kinh tế đã thay đổi phục vụ cho sự phát triển của cơ chế thị trường, nhưng tư duy bao cấp vẫn còn tồn dư khá nặng nề trong bộ máy quản lý, nhất là trong quản lý quy hoạch - kế hoạch. Theo thói quen quản lý hiện nay, dự án hay công trình nào đã đưa được vào quy hoạch, kế hoạch thì mới được duyệt, được cấp vốn từ ngân sách. Thế là quy hoạch nở rộ, chồng chéo, thiếu tính hệ thống, thiếu nhất quán giữa các cấp, các ngành.

Quy hoạch dự án đường sắt trên cao ở Hà Nội. Ảnh: KTĐT

Về mặt pháp luật, đến 2012, cả nước đã có tới 56 văn bản luật và 47 nghị định của Chính phủ liên quan tới quy hoạch gồm các loại quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội (0 Luật và 1 Nghị định); quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực (32 Luật và 22 Nghị định); quy hoạch sử dụng đất đai và tài nguyên thiên nhiên (6 Luật và 5 Nghị định); quy hoạch xây dựng và quy hoạch đô thị (4 Luật và 9 Nghị định); quy hoạch các lĩnh vực xã hội (12 Luật và 9 Nghị định); quy hoạch môi trường (2 Luật và 1 Nghị định).

Nhìn vào số lượng và thể loại có thể hình dung ngay được sự rộng khắp về quy hoạch, tình trạng chồng chéo là hệ quả đương nhiên. Mặt khác, vẫn còn tồn tại các khoảng trống không có quy hoạch. Ví dụ, quy hoạch sử dụng đất không có hạng mục quy hoạch sân Golf, nên khi thấy các địa phương đua nhau làm sân Golf thì Thủ tướng Chính phủ phải phê duyệt riêng quy hoạch sân Golf cho cả nước.

Về chi phí lập quy hoạch, riêng theo kế hoạch lập quy hoạch năm 2012 do các Bộ, ngành và địa phương đề xuất thì ngân sách cần phải chi tới 5.140 tỷ đồng cho 2.604 dự án quy hoạch, trong đó 167 dự án thuộc thẩm quyền phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ, 180 thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng và 2.257 thuộc thẩm quyền của lãnh đạo địa phương. Nếu phân tích theo tính chất của quy hoạch thì quy hoạch lãnh thổ và vùng có 264 dự án yêu cầu kinh phí 531 tỷ đồng, quy hoạch các ngành có 2.340 dự án yêu cầu kinh phí 4.609 tỷ đồng. Nhìn vào số lượng dự án và mức kinh phí đòi hỏi có thể thấy ngay là quá lãng phí, nhất là phân tích sâu về chất lượng quy hoạch thì mức lãng phí còn cao hơn nhiều.

Về thể chế quy hoạch, các bước thực hiện từ khâu phê duyệt chủ trương lập quy hoạch, tổ chức xây dựng quy hoạch, thẩm định quy hoạch, phê duyệt quy hoạch, thực hiện quy hoạch và giám sát quá trình thực hiện trong các loại quy hoạch đều không thể hiện tính nhất quán. Các quy định rất không thống nhất về thẩm quyền, tính độc lập giữa các khâu, sự tham gia của cộng đồng và cơ chế bảo đảm chất lượng quy hoạch. Về nội dung các loại quy hoạch cũng thể hiện sự thiếu nhất quán, kể từ khái niệm quy hoạch, phạm vi điều chỉnh về không gian và thời gian, cho tới loại hình, cấp độ quy hoạch.

Cần làm gì?

Nói về chất lượng quy hoạch, cách thức xây dựng quy hoạch ở Việt Nam chưa dựa trên những nguyên tắc chuẩn mực về chia sẻ lợi ích và rủi ro giữa các bên tham gia vào bài toán quy hoạch, về giải bài toán chi phí - lợi ích trong quy hoạch. Tư duy về quy hoạch vẫn tập trung vào nguyên tắc tạo dựng công cụ quản lý của Nhà nước mà đa số trường hợp chỉ mang tính hình thức, hướng theo lợi ích của giới quản lý của Nhà nước.

Thực trạng này dẫn tới quy hoạch chạy theo tư duy nhiệm kỳ của lãnh đạo và thiếu sự tham gia của các bên ngoài nhà nước. Thường là quy hoạch hay mang tính "lãng mạn" của người đứng đầu cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Quy hoạch xong thường hay bị "treo" vì không đủ nguồn lực để thực hiện "bức tranh quy hoạch rất lãng mạn" đã được phê duyệt.

Tình trạng này tạo nên ngữ cảnh phải thường xuyên điều chỉnh quy hoạch. Việc lấy ý kiến của nhân dân thường không gắn với minh bạch thông tin và trách nhiệm giải trình của các cán bộ nhà nước. Tiếp theo, cơ chế giám sát của nhân dân đối với thực thi quy hoạch cũng gần như chưa được thể chế hóa, người dân có phát hiện sai sót gì thì cũng không biết nói với ai.

Vậy cần làm gì để đổi mới tích cực công tác quản lý quy hoạch?

Thứ nhất, cần tạo dựng khung pháp luật và thể chế thống nhất về quy hoạch sao cho bảo đảm tính hệ thống, nhất quán đối với mọi loại quy hoạch, trong đó cần xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước và sự tham gia của người dân, doanh nghiệp. Việc cố nắm giữ quyền lực về quy hoạch của các Bộ, ngành, địa phương cần được xem xét khoa học và quyết định mạch lạc. Hy vọng, Luật Quy hoạch sẽ được Quốc hội xem xét hoàn thành được sứ mệnh khó khăn này.

Thứ hai, cần xác định rõ đối tượng nào cần quy hoạch và không cần quy hoạch trong cơ chế thị trường để không còn lãng phí, chồng chéo, khoảng trống trong quy hoạch. Theo hướng này, quy hoạch cần tập trung vào quy hoạch không gian gắn với sử dụng các nguồn lực công vì mục đích công.

Thứ ba, cần thay đổi phương pháp xây dựng quy hoạch, cần dựa chủ yếu vào phân tích chi phí - lợi ích và phân tích chia sẻ lợi ích, rủi ro giữa các bên có quyền và lợi ích liên quan để quy hoạch trở thành lời giải của bài toán phát triển bền vững.

Thứ tư, quy hoạch phải được xây dựng trên hệ thống thông tin địa lý với dữ liệu địa lý quốc gia thống nhất, chính xác và được cập nhật, đóng vai trò hệ thống trợ giúp con người ra quyết định về phát triển.

Thứ năm, trong chuỗi quy trình từ lập, thẩm định, phê duyệt, thực hiện, giám sát trong quy hoạch cần được xác định trên nguyên tắc bảo đảm tính độc lập cao nhất với sự tham gia thực chất của tất cả các bên có liên quan. Ví dụ như cần trao việc lập quy hoạch cho giới chuyên môn, trao việc thẩm định cho các hiệp hội nghề nghiệp, việc phê duyệt thuộc thẩm quyền của các cơ quan nhà nước, việc giám sát cần trao cho doanh nghiệp, người dân và các tổ chức xã hội.

Thay đổi tư duy về quy hoạch thường là khâu khó khăn nhất ở tất cả các nước có nền kinh tế chuyển đổi. Dù khó nhưng vẫn phải quyết tâm làm để phát triển được bền vững và dễ dàng thoát nhanh khỏi cái bẫy thu nhập trung bình.

Gs. TsKh. Đặng Hùng Võ