Nhằm thu hút vốn đầu tư tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng, dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (PPP) đưa ra một số cơ chế chia sẻ rủi ro, trong đó cho phép Nhà nước và nhà đầu tư chia sẻ cả phần tăng hoặc giảm doanh thu trong các dự án PPP.

Có người đặt vấn đề: tại sao Nhà nước chia sẻ phần tăng giảm doanh thu mà không chia sẻ phần lỗ lãi của doanh nghiệp dự án? Việc chọn phương án chia sẻ nào cần dựa trên những nguyên tắc căn bản của hình thức đầu tư PPP.

Đi ngược lại các nguyên tắc cơ bản của PPP

Mức độ lãi lỗ của doanh nghiệp dự án được quyết định bởi 2 yếu tố: doanh thu và chi phí. Doanh thu sẽ dựa trên mức phí (hay mức giá) của sản phẩm mà doanh nghiệp thu được từ người sử dụng dịch vụ, sản phẩm và lượng sản phẩm, dịch vụ được cung cấp.

{keywords}
Dự án BOT tạo ra nhiều vấn đề. 

Nhà nước thường quy định mức giá hay phí các dịch vụ cơ sở hạ tầng ở Việt Nam, ví dụ Nhà nước quy định mức giá nước bán cho người dân, hay mức trần phí giao thông đường bộ trên các tuyến đường cao tốc. Như vậy, biến động doanh thu trong các dự án PPP thường xuất phát từ biến động về nhu cầu, như lưu lượng giao thông trên đường cao tốc hay lượng nước bán được cho người dùng thấp hơn dự kiến.

Khi đặt ra yêu cầu phát triển dự án cho nhà đầu tư tư nhân PPP, Nhà nước dựa trên một số dự báo về nhu cầu, ví dụ lưu lượng giao thông dự kiến trên cơ sở quy mô tốc độ phát triển kinh tế của khu vực xung quanh tuyến đường, hay nhu cầu nước xuất phát từ tốc độ đô thị hóa. Các kết quả đầu ra cho các dự án PPP cũng được xây dựng dựa trên mức dự báo nhu cầu tương ứng, như số làn xe hay công suất của nhà máy nước và hệ thống đường ống phân phối.

Chính vì thế, việc Nhà nước chia sẻ rủi ro doanh thu, mà thực chất là chia sẻ rủi ro nhu cầu, là hoàn toàn hợp lý để hài hòa lợi ích giữa khu vực công và tư trong hợp đồng PPP.

Trong khi đó, chi phí của doanh nghiệp dự án bao gồm các yếu tố mang tính chất chủ quan và khách quan. Các yếu tố khách quan bao gồm: giá cả các loại hàng hóa nguyên liệu đầu vào, tác động của lạm phát đến chi phí hoạt động của doanh nghiệp. Tuy nhiên, các nhân tố chủ quan đóng vai trò quan trọng trong việc quyết định mức độ chi phí của doanh nghiệp. Cách thức tổ chức hoạt động sản xuất hay hiệu suất công việc của nhân viên doanh nghiệp dự án có thể tác động rõ rệt đến tổng chi phí của doanh nghiệp, dẫn tới việc doanh nghiệp lỗ hay lãi. Đó chính là các nhân tố đầu vào mà doanh nghiệp phải chủ động quản lý chứ Nhà nước không có trách nhiệm đối với các nhân tố này của doanh nghiệp.

Như vậy, rõ ràng là khi doanh nghiệp dự án bị lỗ, đó hoàn toàn không phải là rủi ro. Mức độ lỗ có thể xuất phát từ rủi ro (doanh thu thấp do nhu cầu thấp hơn dự báo) nhưng cũng có thể xuất phát từ các nhân tố đầu vào mà doanh nghiệp chịu trách nhiệm quản lý. Việc Nhà nước chia sẻ mức lỗ của doanh nghiệp, tức là buộc Nhà nước phải chia sẻ cả sự biến động các nhân tố đầu vào mà doanh nghiệp dự án phải chịu trách nhiệm sẽ đi ngược với nguyên tắc căn bản của PPP: chỉ chia sẻ rủi ro, quản lý theo đầu ra, và khuyến khích nhà đầu tư tư nhân sáng tạo quản lý hiệu quả các nhân tố đầu vào.

Chia sẻ lãi lỗ rất khó thực hiện

Mức độ lãi lỗ của doanh nghiệp dự án có thể được xác định thông qua báo cáo kiểm toán hàng năm nhưng báo cáo này không thể chỉ ra các yếu tố quản trị hay thị trường là nguyên nhân của mức độ lãi lỗ đó.

Nhà nước không thể cứ thế bù lỗ cho doanh nghiệp dự án nếu như nguyên nhân lỗ là do yếu kém trong hoạt động tổ chức sản xuất kinh doanh hay có sự gian lận của doanh nghiệp dự án. Tuy nhiên, rất khó để xác định và chứng minh được nguyên nhân như vậy, cũng như lượng hóa được mức độ lỗ gây ra do sự yếu kém hay gian lận của doanh nghiệp.

Nếu Nhà nước áp đặt một định mức chi phí cho doanh nghiệp dự án để xác định mức lãi lỗ được phép, vô hình chung, Nhà nước đã “nhân bản” mô hình hoạt động của một doanh nghiệp nhà nước cho doanh nghiệp dự án. Điều này đi ngược lại nguyên tắc căn bản của PPP là để khu vực tư nhân chủ động tổ chức hoạt động sản xuất kinh doanh. Do đó, chắc chắn sẽ vấp phải sự phản đối của nhà đầu tư tư nhân khi bị nhà nước áp đặt các định mức chi phí cho hoạt động của mình.

Nhà nước quản lý hợp đồng PPP chỉ theo kết quả đầu ra

Một nguyên tắc căn bản của đầu tư PPP là Nhà nước quản lý việc thực hiện hợp đồng PPP dựa trên cơ sở kết quả đầu ra thay vì quản lý các nhân tố đầu vào.

Theo đó, trong hợp đồng PPP, Nhà nước đề ra các chỉ tiêu chất lượng dịch vụ công mà nhà đầu tư phải cung cấp và có các chế tài phạt thanh toán nếu nhà đầu tư không đáp ứng được. Nhà đầu tư tự tổ chức quản lý công việc và định mức chi phí theo cách thức mình mong muốn để đem lại hiệu quả tài chính cao nhất cho mình mà vẫn đáp ứng được các yêu cầu về chất lượng dịch vụ do Nhà nước yêu cầu.

Nguyên tắc này giúp phát huy tính sáng tạo của nhà đầu tư tư nhân trong hoạt động kinh doanh để tiết giảm chi phí, rút ngắn thời gian nhưng vẫn đảm bảo chất lượng dịch vụ. Đây là lợi ích cao nhất của hình thức đầu tư PPP so với đầu tư công.

Đoàn Giang (chuyên gia PPP Quốc tế, USAID)