Báo cáo tại Quốc hội trong phiên họp tháng 5/2020, Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc đã nhấn mạnh phải đổi mới tư duy phát triển, và cho rằng "tư duy đó nằm trong tổng thể trạng thái bình thường mới mà cả quốc gia cần tuân theo sau Đại dịch covid-19". Thủ tướng cũng cho rằng "thật đáng tiếc nếu trạng thái bình thường cũ quay lại". 

Câu cảm thán này được được Thủ tướng dẫn ra với nhiều biến diễn lớn nhỏ trên thực tiễn. Với dịch vụ công, đó là phải 20-30 ngày mới làm xong "Mã số vạch" cho doanh nghiệp; với người làm luật, đó là những dự thảo đã đẻ thêm chương này, điều nọ để "quản cái gì đó"; với quyết định đầu tư, đó là tới nay vẫn chưa bỏ hẳn được qui định về những dự án phải "chờ Thủ tướng" quyết định. 

Nếu những trạng thái được coi là "bình thường cũ" như trên mà quay lại sau đại dịch thì tiếp tục tạo khó khăn cho phát triển của đất nước. Giữa trạng thái bình thường cũ và mới có một ranh giới đỏ, đó là "tư duy phát triển mới". Trạng thái cũ không thể tự chuyển hóa thành trạng thái mới được. Chỉ tư duy trên mới mới tạo ra được trạng thái mới cần phải có. Thời hậu Covid-19, đổi mới tư duy phát triển phải được đặt trong bối cảnh cả thế giới đã và sẽ không thể quay trở lại trạng thái bình thường cũ, Việt Nam cũng không là ngoại lệ. Nhưng nếu để trạng thái bình thường cũ quay lại thì chẳng khác nào đi vào ngõ cụt, lối ra còn chẳng có, tìm sao được con đường phát triển. Bài viết này đề cập tới việc xắp xếp lại quản trị nhà nước khi chúng ta bước vào giai đoạn bình thường mới. 

{keywords}
Hiện tại, cả nước có 63 đơn vị cấp tỉnh, gần một nghìn đơn vị cấp huyện, gần một vạn đơn vị cấp xã - ảnh minh họa.

Một trạng thái cũ tồn tại nhiều năm 

Về mặt phát triển, Việt Nam mới nâng được từ cấp "chậm phát triển" lên cấp "phát triển trung bình thấp" và bị dính "bẫy phát triển trung bình" kéo dài gần ba nhiệm kỳ gần đây. Trạng thái bình thường cũ được duy trì trong gần nửa thế kỷ với mô hình Tỉnh-Huyện-Xã đối với khu vực nông thôn, và Thành phố-Quận-Phường đối với khu vực đô thị. 

Trong cấu trúc đó, mỗi cấu phần đều có chung một cái tên, đó là những đơn vị hành chính của quốc gia. Tất cả tạo thành một hệ thống 3 cấp địa phương gồm: Cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi tắt là cấp tỉnh); cấp huyện, quận, thị xã và thành phố thuộc tỉnh (gọi tắt là cấp Huyện); cấp xã, phường, thị trấn (gọi tắt là cấp xã). Mọi đơn vị hành chính trong các cấp đều thành lập Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND). Trong đó, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân bầu, không có cấp trên; Còn UBND là do HĐND bầu và có cấp trên trực tiếp và một vài cấp trên không trực tiếp. 

Mô hình đó đã trải qua vài lần sắp xếp lại hay "tách-nhập", và kể từ 2008 đến nay còn 63 đơn vị. Quá trình tách nhập đơn vị cấp tỉnh ở mức "một con số" đã kéo theo sự tách nhập ở mức "hai con số" đối với các  đơn vị cấp huyện, và mức "ba con số" đối với các đơn vị cấp xã. Hiện tại, cả nước có 63 đơn vị cấp tỉnh, gần một nghìn đơn vị cấp huyện, gần một vạn đơn vị cấp xã. 

Về mặt định lượng, sự tách-nhập như trên đã bộc lộ nhiều khiếm khuyết, đặc biệt về bộ máy, cán bộ và sự an cư lạc nghiệp của người dân. Tuy nhiên, về mặt định tính, khiếm khuyết còn vượt trội hơn nhiều, đặc biệt về HĐND do HĐND có chức năng là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương nên đã cùng UBND tạo thành nhà nước tỉnh, nhà nước huyện, nhà nước xã; thậm chí Tòa án nhân dân và Viện Kiểm sát nhân dân cũng được thành lập theo các đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, và chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước HĐND cùng cấp. 

Việc thiết lập các cấp hành chính thành các "cấp nhà nước" với 63 nền kinh tế địa phương và một nền kinh tế trung ương như vậy đã tạo ra những trùng lặp, chồng chéo, phức tạp, tốn kém cùng những hệ lụy gây ra cho công cuộc đổi mới và phát triển đất nước. 

Phải đến Hiến pháp năm 2013, HĐND mới bắt đầu được thắt lại theo hướng không nhất thiết phải tổ chức hội đồng ở mọi đơn vị hành chính. Tuy nhiên đến nay, mọi đơn vị hành chính vẫn có HĐND. Riêng thủ đô Hà Nội đã được phép thí điểm không tổ chức HĐND tại 177 phường bắt đầu từ năm 2011; Thành phố Đà Nẵng đang được xem xét để cho thực hiện thí điểm nhiều hơn so với Hà Nội về không tổ chức HĐND; Thành phố Hồ Chí Minh thì kiên trì đề nghị được thí điểm tổ chức chính quyền đô thị chỉ với một hoặc hai cấp HĐND. Các tỉnh và thành phố còn lại chưa có động thái gì mặc dù nhiều đơn vị đã từng sớm làm thí điểm về không tổ chức HĐND huyện và xã trong 9 năm (2008-2016), và tất cả đều trong chiều hướng xin Trung ương cho cơ chế đặc thù để phát triển. 

Về số lượng, 63 đơn vị cấp tỉnh là số lượng trực thuộc quá cao đối với trung ương, có cần giảm không; cấp huyện có phải là một cấp trung gian (giữa xã và tỉnh) không, nếu có thì số lượng gần một nghìn đơn vị hiện nay là nhiều hay ít; xã là cấp cơ sở của cả hệ thống địa phương, cần có những chuẩn mực nào ngoài hai tiêu chí đang được xử dụng hiện nay là diện tích và dân số? 

Về chất lượng, các đơn vị thuộc cấp tỉnh, huyện, xã đều được hiến định là các đơn vị hành chính, nhưng HĐND lại được hiến định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Đây là quyền lực hành pháp hay lập pháp, tư pháp, hay là cả ba quyền lực đó? Hai hiến định này có cần được sửa đổi để khẳng định có hay không có 63 nhà nước cấp tỉnh. 

Nhà nước nhỏ trong xã hội lớn 

Những tồn tại trên đây đã kéo dài hàng thập kỷ mà chỉ được giải quyết theo phương cách "dò đá qua sông", không đủ để tác động bền vững và có hiệu lực, hiệu quả lên toàn hệ thống. "Trạng thái bình thường cũ" đó cần được thay thế bằng một "trạng thái bình thường mới" với những đổi mới tư duy trong phát triển. 

Trước hết, đó là tư duy về "nhà nước nhỏ, xã hội lớn", theo đó thực hiện soát xét lại về số lượng các đơn vị hành chính để quyết định việc giảm trừ trong toàn hệ thống từ 63 đơn vị cấp tỉnh, gần một nghìn đơn vị cấp huyện, gần một vạn đơn vị cấp xã hiện nay (rộng ra là phải giảm trừ đối với cả bộ máy ở trung ương). Về việc này, Bộ Nội vụ đã và đang thực hiện việc sáp nhập trên một trăm đơn vị cấp xã, gần chục đơn vị cấp huyện. Việc giảm trừ này nằm trong trạng thái bình thường cũ, và chưa nhìn nhận gì về giảm trừ đối với đơn vị cấp tỉnh. Việc sáp nhập giữa tỉnh Hà Tây và thành phố Hà Nội năm 2008 là một gợi ý sinh động về giảm trừ đơn vị cấp tỉnh đối với các thành phố trực thuộc trung ương và các đô thị cấp I đang có và sẽ có. 

Thứ hai, đó là tư duy "chân lý luôn cụ thể", theo đó khẩn trương ban hành văn bản pháp luật, chẳng hạn dưới hình thức một nghị định, để thi hành qui định của Hiến pháp năm 2013 về việc không nhất thiết phải tổ chức HĐND tại mọi đơn vị hành chính. 

Văn bản này chỉ rõ những đơn vị nào được tổ chức HĐND, đơn vị nào không tổ chức HĐND. Việc này sẽ chấm dứt chuỗi thực hiện thí điểm hoặc xin làm thí điểm không tổ chức HĐND đối với các đơn vị huyện, quận và phường kéo dài từ năm 2008 đến nay với những hao tốn về thời gian, tốn kém về ngân sách. 

Thứ ba, đó là tư duy "tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân", từ đó tiến hành chuẩn hóa đối với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của HĐND trong vai trò là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương". Qui chế này có thể đã được hiểu rộng ra là HĐND có tất cả các quyền lực nhà nước ở địa phương. Việc chỉnh sửa qui chế đó phải chờ đến dịp sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 2013. 

Tuy nhiên, trong khi chờ đến dịp sửa đổi, bổ sung hiến pháp, Ủy ban thường vụ Quốc hội thực hiện giải thích đối với hiến định trên. Trên thực tế, quyền lực này chỉ là quyền hành pháp, không được gộp vào đó quyền lập pháp và quyền tư pháp vốn chỉ thuộc về các tổ chức ở cấp trung ương. Trong chế độ chính trị của Việt Nam, chỉ nhân dân mới có tất cả quyền lực nhà nước, trong đó quyền lập pháp được giao cho Quốc hội, quyền tư pháp giao cho Tòa án với sự giám sát tư pháp thuộc Viện Kiểm sát, còn quyền hành pháp được giao cho Chính phủ với sự phân cấp quyền này cho các đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, và cấp xã. 

Với Việt Nam, đây là thời điểm vàng để chia tay trạng thái cũ của nhiều thập kỷ. Trong trạng thái mới này, một hệ thống Nhà nước nhỏ trong xã hội lớn, mọi quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân với những thực quyền trong bầu và giám sát Quốc hội lập pháp, bầu và giám sát HĐND các cấp hành chính ở địa phương. 

Tiến sỹ Đinh Đức Sinh