Kinh nghiệm 20 nước: Ngân sách được tăng cường bởi nợ công là nguồn lực chủ yếu để đối phó với Covid-19 và phục hồi kinh tế

I. Dự báo đại dịch Chính phủ các nước đã phản ứng rất nhanh, mạnh từ đầu năm 2020

Khi dịch Covid-19 nổ ra tại Trung Quốc 01.2020, lập tức Chính phủ Trung Quốc đã có hàng loạt giải pháp tiền tệ và tài chính công để hỗ trợ việc phòng chống dịch, hỗ trợ người dân và doanh nghiệp vượt qua hậu quả của dịch.

Về chính sách tiền tệ Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc từ 16.01.2020 đã cắt giảm lãi suất cho vay 1 năm và 5 năm, sau đó 19.4.2020 lại cắt lãi suất lần thứ 2. Thông qua các hợp đồng mua tài sản có kì hạn của doanh nghiệp và các hỗ trợ vay trung hạn đến 6.2020, Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc đã bơm khoảng 650 tỉ USD để tăng thanh khoản cho nền kinh tế. Đến 6.2020 Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc cũng hỗ trợ cho vay lại và chiết khấu lại với quy mô 254 tỉ USD để cho các doanh nghiệp siêu nhỏ, nhỏ và vừa và lĩnh vực nông nghiệp vay. Ngày 13.3.2020 và 25.5.2020 tỉ lệ dự trữ bắt buộc cũng được giảm.

Về chính sách tài chính công ngày 22.5.2020 Chính phủ Trung Quốc đã ban hành gói hỗ trợ trị giá 506 tỉ USD để hỗ trợ chính quyền các địa phương chống dịch Covid-19 và giảm thuế cho doanh nghiệp. Ngày 3.6.2020 Chính phủ ban hành gói cứu trợ thứ 2 trị giá 766 tỉ USD để: tăng chi cho chống dịch, sản xuất thiết bị y tế, tăng trả lương thất nghiệp, giảm thuế và bảo hiểm xã hội.

Như vậy, tổng giá trị các hỗ trợ qua giải pháp tiền tệ và tài chính công của Trung Quốc từ 01.2020 đến 6.2020 có giá trị là 2.255 tỉ USD, tương đương hơn 15% GDP của Trung Quốc năm 2020.

Đại dịch Covid-19 đã làm tăng trưởng GDP của Trung Quốc giảm từ 6% năm 2019 xuống còn 2,3% năm 2020, tức giảm -3,7%, HÌNH 1. Những gói tài trợ nói trên đã giúp nền kinh tế phục hồi tăng trưởng trong năm 2021, dự báo ở mức 8,1% so năm 2020. Nợ công của Trung Quốc tăng từ mức 57,1% GDP năm 2019 lên 66,3% năm 2020 và 70,3% năm 2021. Tức là nợ công đã tăng 13,2% GDP trong 2 năm 2020 và 2021, HÌNH 1. Như vậy có thể thấy phần lớn (88%) các gói tài trợ giá trị 15% GDP của Trung Quốc triển khai từ năm 2020 được chi từ nợ công tăng thêm của 2 năm 2020 và 2021 là 13,2% GDP.

Ngày 11.3.2020 Tổ chức Y tế thế giới tuyên bố: dịch Covid-19 đã mang tính chất đại dịch toàn cầu. Ngày 25.3.2020 Quốc hội Mỹ đã thông qua Luật Hỗ trợ phòng chống Covid và bảo vệ an ninh kinh tế (CARES Act) có giá trị 2.000 tỉ USD, ngày 27.12.2020 Luật sử dụng tài sản (ngân sách) tích hợp liên quan phòng chống Covid (CAA) có giá trị 910 tỉ USD có hiệu lực và ngày 11.3.2021 Luật Kế hoạch cứu trợ Mỹ (ARPA) giá trị 1.900 tỉ USD cũng có hiệu lực. 

HÌNH 1: Tăng trưởng GDP và tỉ lệ nợ công/GDP trước và trong đại dịch Covid-19 năm 2020 - 2021 của Trung Quốc

Như vậy trong 1 năm, chính quyền Mỹ đã thông qua 3 đạo luật để tăng cường năng lực phòng chống Covid-19, bảo vệ đời sống của người dân, hỗ trợ doanh nghiệp, hỗ trợ y tế, giáo dục, giao thông vận tải với tổng giá trị 4.810 tỉ USD, tương đương 23% GDP năm 2020. 

HÌNH 2: Tăng trưởng GDP và tỉ lệ nợ công/GDP trước và trong đại dịch năm 2020 - 2021 của Mỹ

Do ảnh hưởng của dịch Covid-19 nên tăng trưởng kinh tế Mỹ giảm từ 2,2% năm 2019 xuống -3,5% năm 2020, HÌNH 2, tức giảm -5,7%.

3 gói tài trợ cực lớn của Mỹ từ 3.2020 đến 3.2021 dự báo sẽ làm kinh tế Mỹ năm 2021 tăng trưởng ở mức 7% so 2020, HÌNH 2. Trong năm 2020 và 2021, nợ công của Mỹ đã tăng từ mức 108,2% GDP năm 2019 lên 134,56% GDP năm 2021, tức là tăng 26,3%, HÌNH 2. Như vậy thực tế phần lớn gia tăng nợ công này (87,5%) là dùng để chi cho 3 gói tài trợ trị giá 4.810 tỉ USD, bằng 23% GDP 2020 của Mỹ.

Từ HÌNH 1 và HÌNH 2 ta thấy, tuy 2 nền kinh tế của Trung Quốc và Mỹ tính chất khác nhau, đặc điểm hệ thống xã hội khác nhau, song cách chính phủ ứng xử với đại dịch Covid-19 rất giống nhau về mặt sử dụng sức mạnh tài chính của Nhà nước để hỗ trợ người dân và doanh nghiệp, củng cố hệ thống y tế, bảo vệ năng lực của nền kinh tế. Chính phủ của 2 nước đều ứng xử theo nguyên tắc:

“Khi dự báo kinh tế sẽ suy giảm mạnh bởi đại dịch với các hậu quả về kinh tế và xã hội, Chính phủ lập tức triển khai các giải pháp tiền tệ và tài chính công, với quy mô rất lớn, để đảm bảo đời sống cho người dân, giúp doanh nghiệp tránh phá sản, duy trì hệ thống y tế, giáo dục phù hợp với tình hình dịch. Nguồn chi chủ yếu của các gói cứu trợ này là NỢ CÔNG”.

Chính phủ 18 nước khác: Đức, Anh, Ý, Pháp, Tây Ban Nha, Hy Lạp, Canada, Nhật, Israel, Hàn Quốc, Úc, Nga, Mông Cổ, Brazil, Malaysia, Philippines, Thái Lan, Indonesia đều hành động theo cùng nguyên tắc như Trung Quốc và Mỹ. Đó là: Mô hình sử dụng nợ công làm nguồn lực tài chính công chủ yếu để khắc phục thiệt hại kinh tế, xã hội và phục hồi tăng trưởng như sau, HÌNH 3 và BẢNG 1. 

Theo đó, khi tăng trưởng kinh tế suy giảm từ mức TT2019 xuống mức TT2020 thì nợ công tăng rất mạnh chỉ trong 1 năm, từ mức NC2019 lên mức NC2020 và sau đó trong năm 2021 tiếp tục tăng lên mức NC2021, HÌNH 3. Dưới tác dụng của các gói hỗ trợ mà chủ yếu chi từ nợ công gia tăng, tăng trưởng kinh tế phục hồi, từ mức TT2020 lên mức TT2021. Số liệu cụ thể về tăng trưởng kinh tế và nợ công bình quân của 20 nước cho các năm 2018 đến 2021 được thể hiện ở BẢNG 1.

BẢNG 1: SUY GIẢM TĂNG TRƯỞNG BÌNH QUÂN VÀ NỢ CÔNG GIA TĂNG BÌNH QUÂN (HÌNH 3)

Qua BẢNG 1 ta thấy, để ứng phó với suy giảm tăng trưởng kinh tế năm 2020 so với 2019 bình quân là 9,75%, 6 nước thu nhập cao ở Châu Âu đã tăng nợ công năm 2021 so với 2019 bình quân là 21,27% GDP. Tức là để khắc phục hậu quả của suy giảm kinh tế 1%, bình quân họ phải tăng nợ công thêm 2,18% GDP (B/A BẢNG 1).

Đối với 6 nước thu nhập cao ngoài Châu Âu, tỉ lệ này là 4,5% GDP và đối với 8 nước thu nhập trung bình tỉ lệ này là 1,4% GDP (BẢNG 1).

Chúng ta gọi tỉ lệ tăng nợ công so sánh với GDP để khắc phục hậu quả của suy giảm tăng trưởng kinh tế 1% là “Hệ số chi phí nợ công để khắc phục suy giảm tăng trưởng kinh tế” (Hệ số CPNC để khắc phục SGTTKT). 

II. Hỗ trợ của Chính phủ Việt Nam bằng chính sách tiền tệ và tài khóa để khắc phục hậu quả dịch Covid-19 và khôi phục tăng trưởng kinh tế

Dịch Covid-19 ở Việt Nam bắt đầu từ ngày 13.5.2021 khi cả nước có 984 người đang điều trị Covid-19, vượt ngưỡng có dịch của Việt Nam là 976 người (10 người đang điều trị/1 triệu dân). Chỉ sau hơn 4 tháng, dịch Covid-19 đã để lại hậu quả hết sức nghiêm trọng. Tăng trưởng kinh tế 9 tháng năm 2021 chỉ đạt 1,42%, thấp nhất từ khi Việt Nam công bố số liệu tăng trưởng kinh tế quý (2000). Mức sụt giảm tăng trưởng năm 2020 so với năm 2019 là -4,1% GDP, là mức giảm lớn nhất từ năm 1995 đến nay.

Thực hiện Nghị quyết 68 của Chính phủ ngày 01.7.2021, Nghị quyết 116 ngày 24.9.2021 và Nghị quyết 28 mới ban hành ngày 01.10.2021 đến nay đã có 18,32 triệu lao động cả nước được hỗ trợ 15.300 tỉ đồng (bình quân 835.000 đồng/người), 9,1 triệu người đã được cấp 136.350 tấn gạo (bình quân 15kg gạo/người). Riêng kinh phí dành để thực hiện Nghị quyết 68 và 28 của Chính phủ là 64.000 tỉ đồng, đến nay đã chi được 15.300 tỉ đồng, bằng 24% kế hoạch.

Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng kinh phí cho các gói hỗ trợ đã và đang được chuẩn bị năm 2021 là khoảng 10 tỉ USD, tương đương hơn 2% GDP.

Như vậy với mức suy giảm tăng trưởng kinh tế năm 2020 so với 2019 là 4,1%, thì mức chi để khắc phục hậu quả suy giảm kinh tế và các vấn đề xã hội do dịch Covid-19 gây ra là khoảng 0,55% GDP cho 1% suy giảm tăng trưởng GDP. So với Hệ số CPNC bình quân để khắc phục SGTTKT do Covid-19 gây ra ở 8 nước có thu nhập trung bình, BẢNG 1, là 1,4% GDP cho 1% suy giảm tăng trưởng, thì mức chi của Việt Nam chỉ bằng khoảng 40%.

Do Quốc hội không có chủ trương sử dụng nợ công để chi khắc phục hậu quả của dịch Covid-19 năm 2020 và 2021, chỉ tiêu bội chi ngân sách 2 năm 2020 và 2021 là 3,44% GDP và 4% GDP nên tổng kinh phí Chính phủ có thể huy động cho việc này chỉ có thể ở mức khoảng 2% GDP. Nợ công của Việt Nam 3 năm 2019, 2020, 2021 hầu như không thay đổi, HÌNH 4. 

HÌNH 4: Tăng trưởng GDP và tỉ lệ nợ công/GDP trước và trong đại dịch Covid-19 năm 2020 – 2021 của Việt Nam

III. Thách thức đối với kinh tế Việt Nam 2021 và 2022 từ xem xét chính sách ứng phó với hậu quả dịch Covid-19 của 20 nước

Khảo sát cách 20 nước ứng phó với hậu quả của đại dịch Covid-19, chúng ta thấy về cơ bản nội dung các giải pháp của họ và của Việt Nam là giống nhau, song có 4 điểm khác biệt nổi bật:

        1. Các gói hỗ trợ của họ đều đưa ra rất sớm, từ đầu 2020, sau đó liên tục được bổ sung cho đến đầu 2021, còn của ta triển khai chủ yếu vào giữa năm 2021.

        2. Tốc độ triển khai các giải pháp của họ rất nhanh, các gói giải pháp hỗ trợ theo Nghị quyết 68 của Chính phủ (01.7.2021) đến nay mới chi được 24% kinh phí.

        3. Đối tượng được hỗ trợ của họ rộng, chi tiết, đặc biệt hỗ trợ người dân, người lao động, trẻ em, doanh nghiệp vừa và nhỏ, người tự kinh doanh, trường học, bệnh viện, hoạt động văn hóa và phi lợi nhuận, doanh nghiệp ngành dịch vụ ăn uống, các nhà hàng, siêu thị, doanh nghiệp vận tải, công nghệ thông tin, doanh nghiệp lớn có cơ chế hỗ trợ riêng. Đặc biệt là Chính phủ có nguồn tài chính công (nợ công) để hỗ trợ tài chính giúp các Bang, thành phố thiếu hụt ngân sách do người đóng thuế (doanh nghiệp, người lao động) bị ảnh hưởng bởi dịch Covid-19.

·     Hỗ trợ thanh khoản cho các doanh nghiệp: cho vay, mua các trái phiếu của doanh nghiệp, trả 80% lương của người lao động phải làm việc ít thời gian, giảm thuế, lùi thời hạn nộp thuế, trợ cấp (không phải hoàn trả) cho doanh nghiệp vừa và nhỏ, hộ kinh tế cá thể, hộ sản xuất nông nghiệp, hỗ trợ tiền thuê đất, thuê văn phòng, trả tiền người lao động nghỉ ốm vì phải cách ly Covid-19 tại nhà, bù chi phí hoạt động của doanh nghiệp.

·     Trợ cấp cho người dân (Nhật: 930 đô la một người; Anh: 3.080 đô la một người nếu thu nhập dưới 61.600 đô la/năm; Mỹ: 2.000 đô la một người trong 2 năm nếu thu nhập dưới 75.000 đô la/năm), hỗ trợ trả tiền nhà (Mỹ: 21 tỉ đô la).

·     Hỗ trợ người thất nghiệp (Mỹ: 300 đô la/tuần, tối đa 18 tháng).

·     Hỗ trợ nhân viên y tế trực tiếp chống dịch Covid-19 (Nhật: 1.860 đô la cho 1 người).

·     Hỗ trợ cha mẹ nuôi trẻ (Đức: 337 đô la/trẻ; Mỹ: giảm thuế của cha mẹ 3.000 đô la mỗi năm cho mỗi người con dưới 18 tuổi)

·     Trợ cấp cho người vô gia cư (Mỹ: 5 tỉ đô la).

        4. Quy mô các gói hỗ trợ của họ rất lớn, qua việc sử dụng nợ công, còn của Việt Nam nhỏ hơn đáng kể, đặc biệt không dùng nợ công để có nguồn hỗ trợ.

Các gói hỗ trợ chống dịch và khắc phục hậu quả kinh tế và xã hội của dịch ở Trung Quốc có giá trị bằng 15% GDP năm 2020; ở Mỹ bằng 23% GDP 2020; ở Nhật bằng 59% GDP; ở Đức bằng 26% GDP; ở Anh bằng 21,2% GDP; ở Hàn Quốc bằng 15,5% GDP; ở Úc bằng 17,9% GDP; (giá trị các gói hỗ trợ ở Việt Nam khoảng 2% GDP).

Triết lí sâu xa của việc 20 nước này dành một nguồn lực ngân sách rất lớn được tăng cường bởi nợ công để chi cho người dân và doanh nghiệp khi có đại dịch là: Việc chi lớn từ ngân sách lúc này không phải là mất mà là được: được ổn định cuộc sống của người dân và gia đình họ, ổn định xã hội, bảo vệ được năng lực kinh tế của đất nước ở mỗi doanh nghiệp, do đó khi hết dịch tất cả các cơ sở sản xuất, kinh doanh có thể nhanh chóng hoạt động trở lại, đem lại tăng trưởng cho đất nước và nguồn thu cho ngân sách.

Ở Việt Nam, thực tế chúng ta không theo mô hình ứng phó với suy thoái kinh tế của 20 nước này, trong đó có Trung Quốc và 4 nước ASEAN. Với suy giảm tăng trưởng kinh tế của Trung Quốc 2020 là -3,7% GDP, còn ít hơn của Việt Nam (-4,1% GDP) nhưng Trung Quốc đã triển khai các gói hỗ trợ lớn hơn Việt Nam rất nhiều (tính theo giá trị % GDP) qua sử dụng nợ công, HÌNH 1 và 4. Năm 2019 nợ công của Trung Quốc là 57,1% GDP, của Việt Nam là 55,4% GDP, nhưng năm 2021 nợ công của Trung Quốc là 70,3% GDP (tăng 13,2% GDP), còn của Việt Nam là 55,6% GDP (tăng 0,2% GDP). Tốc độ tăng trưởng kinh tế Trung Quốc dự kiến tăng từ 2,3% vào 2020 lên 8,1% năm 2021 (tăng 5,8%), còn của Việt Nam dự kiến tăng từ 2,9% lên 3 – 3,5% (tăng 0,1 đến 0,6%), HÌNH 1 và 4.

Câu hỏi đặt ra là: Vậy năm 2021 và 2022 Việt Nam có cần một gói hỗ trợ người dân, người lao động và doanh nghiệp lớn hơn nhiều so với các gói đang triển khai (khoảng 2% GDP) để cuối năm 2021 và năm 2022 phục hồi nhanh tăng trưởng kinh tế, hay tiếp tục không sử dụng nợ công như nguồn tài chính công chủ yếu để phục hồi tăng trưởng kinh tế.

Nếu Việt Nam quyết định không dùng nợ công để hỗ trợ người lao động, người dân (mất thu nhập), các doanh nghiệp, như đã làm 2 năm qua, thì chúng ta cần dự báo một cách rất thận trọng hậu quả đối với tăng trưởng kinh tế và an sinh xã hội 2021, 2022, 2023. Nếu chúng ta quyết định sử dụng nợ công để có nguồn lực tài chính công lớn, đáp ứng nhu cầu của cuộc sống và nền kinh tế theo kinh nghiệm của 20 nước, thì tháng 10.2021 Chính phủ phải trình Quốc hội cho phép làm việc này, vì nó trái với Luật quản lý nợ công 2017. Theo đó nợ công chỉ được chi cho đầu tư phát triển, còn chi hỗ trợ người dân thiếu thu nhập, công nhân mất việc làm, doanh nghiệp có nguy cơ phá sản không phải là đối tượng chi được Luật cho phép.

Trần nợ công của Việt Nam giai đoạn 2016 – 2020 được Quốc hội quy định là 65% GDP, còn giai đoạn hiện nay 2021 – 2025 là 60% GDP. Như vậy với mức nợ công hiện nay khoảng 55,6% GDP, chúng ta chỉ có thể tăng nợ công thêm khoảng 2,5% GDP (cần dự trữ khoảng 2% GDP trước khi đạt trần để có thể ứng phó với các tình huống bất ngờ trong tương lai). Năm 2020 và 2021, 4 nước ASEAN Indonesia, Philippine, Thái Lan và Malaysia đã tăng nợ công thêm từ 9,8% GDP (Malaysia) đến 14,9% GDP (Philippine và Thái Lan), còn bình quân 8 nước có thu nhập trung bình, BẢNG 1, tăng 11,24% GDP. Từ thực tế này và điều kiện của Việt Nam, tôi đề nghị nên tăng nợ công thêm khoảng 6,5% GDP (bằng 2/3 mức tăng của Malaysia (9,8%) và bằng 51% mức tăng bình quân của 4 nước ASEAN), tương đương 22 tỉ USD, để có nguồn hỗ trợ người dân, người lao động, doanh nghiệp vượt qua suy thoái kinh tế chưa từng có ở nước ta từ 1995 đến nay. Lúc này, Hệ số CPNC để khắc phục SGTTKT bằng 1,58% GDP, tương ứng bình quân của 8 nước có thu nhập trung bình, BẢNG 1. Tổng nợ công sẽ là 62,1% GDP, còn dự trữ khoảng 3% GDP trước khi chạm trần nợ công 65% GDP. Để làm được điều này, như kinh nghiệm của CHLB Đức năm 2020, Quốc hội cần có Nghị quyết cho phép tăng trần nợ công từ 60% lên 65% GDP trong một số năm (ví dụ 3 năm). Sau đó, trần nợ công trở về mức 60% GDP.

Về nguồn vay nợ công 510.000 tỉ đồng (22 tỉ USD) phương thức dễ làm và an toàn hiện nay là Chính phủ phát hành trái phiếu có kì hạn và Ngân hàng Nhà nước mua, trên cơ sở dự trữ ngoại hối của Ngân hàng Nhà nước hiện nay là 100 tỉ USD. Đây là cách mà nhiều nước đã làm trong 2 năm 2020 – 2021 để có nguồn nợ công phục vụ phòng chống Covid-19 và phục hồi phát triển kinh tế (Nhật Bản, Anh, Canada, Úc).

Hai năm liên tục 2020, 2021, chúng ta phải đối mặt với dịch Covid-19 gây hậu quả nghiêm trọng chưa từng có, tăng trưởng kinh tế 2 năm liên tục dưới 4% là điều chưa từng có trong 25 năm qua. Theo kinh nghiệm của 20 nước ở 4 châu lục, tình huống này đòi hỏi giải pháp chưa từng có: tăng nợ công đủ lớn, sử dụng nợ công như nguồn lực tài chính công chủ yếu để khắc phục nhanh hậu quả của dịch Covid-19 và phục hồi tăng trưởng kinh tế.

GS Nguyễn Thiện Nhân (Đại biểu Quốc hội TP.HCM) 

Chống dịch còn là chống kiệt quệ

Là người trực tiếp trao những phần gạo nhỏ bé cho bà con TP.HCM từ những ngày đầu tháng 6, đến bây giờ tham gia hỗ trợ chăm sóc bệnh nhân Covid-19 tại nhà, tôi cảm thấy mình cần chia sẻ vài điều.