Tại kỳ họp thứ 6 Quốc hội khóa XV, sáng 24/10/2023, trong phiên thảo luận tại tổ về tình hình kinh tế - xã hội năm 2023; dự kiến kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2024, Chủ tịch nước Võ Văn Thưởng nói về nhiều vấn đề, trong đó có chuyện “Cán bộ làm sai thì bị xử rất nặng; cán bộ nói sai đường lối, chủ trương, nghị quyết cũng từng bước xem xét xử lý kỷ luật nhưng cán bộ ban hành nghị định, thông tư, thậm chí cao hơn là một luật khi triển khai gặp nhiều vướng mắc, rắc rối thì chưa ai bị làm sao hết”.
Nguyên nhân cơ bản của vấn đề trên đây, theo Chủ tịch nước, là một bộ phận quan chức “tư duy thích ôm đồm quyền trong xây dựng chính sách, lĩnh vực nào cũng muốn mình có quyền trong lĩnh vực đó”.
Luật khung, luật ống, doanh nghiệp không biết đâu mà lần
Nguyên nhân của nguyên nhân này là do các cơ quan đảm nhiệm vai trò soạn thảo văn bản pháp luật vừa hạn chế về tầm bao quát vừa nặng về lợi ích cục bộ. Không ít chuyên gia đã cảnh báo nhiều năm trước, luật được thiết kế theo “khung”, “ống” thiếu cụ thể và nên dành cho nghị định, thông tư hướng dẫn, giải thích chi tiết, cụ thể.
Sau khi luật ban hành phải có các nghị định, thông tư hướng dẫn thực hiện thì luật mới được thực thi. Đây là nguyên nhân không chỉ làm cho các văn bản pháp luật áp dụng chậm trễ mà nguy hại hơn, do năng lực vận dụng luật hoặc do cố tình cài cắm lợi ích của các cơ quan chịu trách nhiệm soạn thảo văn bản làm cho luật bị méo mó. Bởi vậy mới có chuyện “nghị định, thông tư cao hơn cả luật”.
Trong mấy năm gần đây, doanh nghiệp phản ánh khá nhiều về tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo, vướng mắc trong các quy định liên quan đến đầu tư kinh doanh, tạo thành “điểm nghẽn” của môi trường đầu tư. Nhà nước cũng đã có nhiều biện pháp khắc phục, thông qua các hoạt động rà soát, sửa đổi các quy định gây vướng.
Nhiều nỗ lực đã được đưa ra để chấn chỉnh tình trạng này. Chẳng hạn, năm 2020, Tổ công tác rà soát văn bản quy phạm pháp luật của Thủ tướng Chính phủ tiến hành rà soát 11 nhóm vấn đề liên quan đến kinh doanh, hay ngay từ đầu năm 2022; Quốc hội đã ban hành 1 luật sửa 8 luật về kinh doanh, để gỡ vướng cho một số hoạt động đầu tư.
Tuy vậy, các hoạt động này chỉ mang tính chất “giải quyết tình huống”, sửa chữa một vài quy định bất cập mà chưa xem xét một cách tổng thể hệ thống văn bản pháp luật. Việc thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất liên quan đến nhiều văn bản pháp luật khác nhau, trong đó tập trung chủ yếu vào các luật như: đất đai, đấu thầu, đầu tư, nhà ở, kinh doanh bất động sản.
Giữa các văn bản này đang tồn tại nhiều điểm mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập, gây khó cho nhà đầu tư thực hiện dự án.
Tỷ lệ doanh nghiệp dự đoán được thay đổi trong quy định pháp luật của trung ương từ năm 2013 đến năm 2021 có chiều hướng giảm. Tỷ lệ này đạt cao nhất vào năm 2014 với 15,75% doanh nghiệp được hỏi cho biết họ luôn luôn hoặc thường xuyên dự đoán được. Tuy nhiên, đến năm 2021 chỉ còn 4,55% doanh nghiệp trả lời như vậy, theo báo cáo PCI.
Trong khi đó, trong thực thi các văn bản quy phạm pháp luật, không ít quan chức cũng tự cho mình cái quyền to hơn mọi văn bản pháp luật. Biểu hiện rõ nhất là việc cấp giấy phép đầu tư các khu đô thị, chung cư sai quy hoạch hoặc điều chỉnh quy hoạch đô thị hết sức tùy tiện.
Quy hoạch đô thị là một trong những văn bản quy phạm pháp luật quan trọng hàng đầu trong quản lý đầu tư xây dựng phát triển đô thị, phát huy tiềm năng và thế mạnh của mỗi đô thị nhằm từng bước nâng cao điều kiện sống của nhân dân về nhà ở; dịch vụ công cộng, y tế, giáo dục, văn hóa xã hội; hạ tầng kỹ thuật, môi trường và không gian kiến trúc...
Quan trọng là vậy, nhưng trên phạm vi cả nước, quy hoạch đô thị là văn bản quy phạm pháp luật bị xâm phạm nhiều nhất và nghiêm trọng nhất. Xin nêu dẫn chứng trong muôn vàn trường hợp vi phạm quy hoạch đô thị ngay giữa Thủ đô.
Theo Quy hoạch chi tiết 1/500 phê duyệt năm 1998, Khu đô thị Trung Hoà - Nhân Chính do Tổng Công ty Cổ phần Xuất nhập khẩu và Xây dựng Việt Nam làm chủ đầu tư, cho phép mật độ xây dựng 34,88%, với 8 tòa nhà, cao trung bình 6 - 7 tầng.
Ba năm sau, quy hoạch bị điều chỉnh tăng từ 8 lên 16 tòa nhà cao tầng. Không những vậy, chiều cao mỗi toà cũng tăng hơn gấp đôi, từ 9 đến 21 tầng.
Qua nhiều lần điều chỉnh quy hoạch, mật độ xây dựng khu đô thị Trung Hòa - Nhân Chính tăng lên trên 50%, với hàng loạt tòa cao tầng từ 30 tầng đến 39 tầng. Vì vậy, khi mới hình thành, Khu đô thị này được coi là kiểu mẫu, nhưng hiện nay trở thành một trong những khu đô thị chật chội, ngột ngạt bậc nhất TP.Hà Nội.
Vì quy hoạch bị phá vỡ nghiêm trọng, dân số cơ học tăng quá tải, dẫn đến nhiều hệ lụy làm người dân khốn khổ như tắc đường, không gian chật chội, không có công viên và các khu vực vui chơi, giải trí ... Trong đó nhức nhối nhất là trường học từ bậc mầm non đến THPT thiếu nghiêm trọng. Đến mức để được vào các trường mầm non công lập, phụ huynh các bé phải bốc thăm, chấp nhận hên xui.
Có thể khẳng định, vi phạm quy hoạch đô thị là phổ biến nhất, nhức nhối nhất và cũng là một trong những vi phạm để lại hậu quả nặng nề, lâu dài cho đất nước và nhân dân.
Những dẫn dụ trên đây góp phần minh chứng cụ thể cho trăn trở, nhức nhối của Chủ tịch nước Võ Văn Thưởng, rằng “cán bộ ban hành nghị định, thông tư, thậm chí cao hơn là một luật khi triển khai gặp nhiều vướng mắc, rắc rối thì chưa ai bị làm sao hết”.
Hai rủi ro và đột phá chiến lược
Theo VCCI, rủi ro pháp lý có thể được chia thành hai loại chính, ban hành pháp luật và thực thi pháp luật của Nhà nước.
Thứ nhất, rủi ro ban hành pháp luật tương đối tường minh, đó là sự thay đổi chính sách và pháp luật thành văn. Một số ví dụ rủi ro ban hành pháp luật như Nhà nước tăng thuế suất một mặt hàng nào đó, Nhà nước thay đổi quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng.
Thậm chí, nhiều sự thay đổi pháp luật không tác động trực tiếp đến dự án, nhưng tác động gián tiếp đến doanh thu và chi phí của dự án đó thì cũng có thể coi là rủi ro pháp lý. Ví dụ, việc đặt biển cấm hạn chế xe tải lưu thông trên một tuyến đường có thể ảnh hưởng đến chi phí vận chuyển nguyên liệu, hàng hoá của một nhà máy.
Thứ hai, rủi ro thực thi pháp luật khó nhận biết hơn, đó là sự thay đổi cách diễn giải, cách thức thi hành pháp luật hay sự áp dụng pháp luật không nhất quán. Ví dụ, một quy định có nhiều cách hiểu khác nhau giữa doanh nghiệp và cơ quan nhà nước, giữa các cơ quan nhà nước khác nhau gây rủi ro cho doanh nghiệp khi thực hiện.
Rủi ro thực thi pháp luật còn là sự thay đổi những cách hiểu bất thành văn phổ biến trong môi trường pháp lý. Ví dụ, trong một thời gian dài, cơ quan nhà nước luôn bỏ qua, không xử lý một hành vi vi phạm khiến các doanh nghiệp tin tưởng rằng đây là một quy tắc bất thành văn, nhưng bất chợt đến một thời điểm các cơ quan nhà nước lại xử lý hành vi đó, thậm chí xử lý cả những sự việc trong quá khứ đã lâu.
Để khắc phục những hạn chế trong công tác xây dựng luật pháp, đó là khi có dự thảo luật cần phải kèm theo các dự thảo nghị định hướng dẫn thực hiện luật mới được thực thi; sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản pháp luật và giữa nghị định, thông tư với luật; tình trạng nghị định, thông tư làm méo mó luật.
Nên chăng Quốc hội cần tham khảo quy trình xây dựng, ban hành luật của các quốc gia có nền tư pháp tiên tiến; thẳng thắn đánh giá lại quy trình xây dựng, ban hành luật; trên cơ sở đó đẩy mạnh cải cách nội dung, quy trình xây dựng, ban hành văn bản pháp luật.
Tại Hội nghị triển khai thực hiện Kết luận 19-KL/TW của Bộ Chính trị về định hướng Chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội Khóa XV, Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ cũng đã khẳng định: “Xây dựng, hoàn thiện đồng bộ thể chế phát triển có vai trò, ý nghĩa hết sức quan trọng, là một trong ba đột phá chiến lược để phát triển đất nước bền vững đã được Đảng ta đề ra từ Đại hội XI và tiếp tục được xác định là khâu đột phá trọng tâm ưu tiên hàng đầu trong nhiệm kỳ Đại hội XIII và cho cả giai đoạn 10 năm 2021 - 2030”.
Và “Thể chế và hiệu lực của thể chế có vai trò quan trọng và quyết định đối với sự phát triển của tất cả các quốc gia. Trong đó, vai trò của thể chế phụ thuộc lớn vào chất lượng của hệ thống pháp luật”. Có thể khẳng định cải cách hệ thống pháp luật, mở đường hay gỡ nút thắt thể chế là yêu cầu cấp bách cho phát triển.
Nguyễn Huy Viện
.svg){kind=icon}
