Khó tìm được phương án tốt từ những bản đồ giấy cũ mòn

Dự thảo Luật Quy hoạch - những cái được                     

Kể từ khi chuẩn bị bắt tay vào soạn thảo Luật Quy hoạch, ý kiến đa chiều đã được đưa ra quanh Dự thảo Luật này. Nói xa rồi nói gần, các ý kiến cuối cùng cũng chỉ quanh việc Bộ, ngành nào cũng muốn giữ cho mình quyền lực về quy hoạch, không muốn nhả ra. Bên cạnh đó, cũng lấp ló những ý kiến bình luận rằng đây là quá trình Bộ Kế hoạch và Đầu tư thâu tóm quyền lực về quy hoạch.

Dự thảo Luật Quy hoạch trình Quốc hội thẩm định và xem xét gồm 6 Chương, 67 Điều với các nội dung chủ yếu bao gồm: những quy định chung; lập quy hoạch; thẩm định và phê duyệt quy hoạch; điều chỉnh quy hoạch; quản lý thực hiện quy hoạch; điều khoản thi hành, cùng một Phụ lục bao gồm 34 loại quy hoạch được gọi là quy hoạch ngành giao quyền lập cho các Bộ, trong đó có 1 quy hoạch không gian biển, 23 quy hoạch hạ tầng, 9 quy hoạch tài nguyên và môi trường và dự trữ một loại quy hoạch theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

Ùn tắc giao thông tại Hà Nội (Ảnh: antoangiaothong.gov.vn)

Nói chung, đây là một hình thức luật khung bao gồm chủ yếu các quy định chung, quy định về trình tự, thủ tục thống nhất trong dẫy quy trình lập, lấy ý kiến, thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh, thực hiện, giám sát và đánh giá việc thực hiện gắn với trách nhiệm và thẩm quyền của các cơ quan, tổ chức. Trong Dự thảo có 6 điều quy định về nội dung nhưng thực chất cũng chỉ là khung về nguyên tắc và nội dung, không phải là nội dung pháp luật thực sự.

Nhìn lại toàn bộ Dự thảo Luật, có thể thấy Dự thảo đã có ý tưởng tiếp cận phương pháp luận quy hoạch tích hợp, nhằm loại bỏ tình trạng các Bộ, ngành cát cứ từng mảnh quy hoạch trên mặt bằng một kịch bản phát triển chung. Điểm tiến bộ thứ hai là Dự thảo Luật đã đưa ra được một hệ thống trình tự, thủ tục thống nhất, tránh đi sự lệch lạc, chồng chéo trong một hệ thống quy hoạch thống nhất. Điểm tiến bộ thứ ba là Dự thảo Luật đã làm đậm nét một số nguyên tắc chủ đạo về chia sẻ lợi ích, thiệt hại từ quy hoạch; bảo đảm tính đồng thuận xã hội về kịch bản phát triển chung.

Dự thảo Luật Quy hoạch - những hạn chế còn tồn tại 

Mặc dù có ý tưởng về quy hoạch tích hợp, nhưng Dự thảo Luật vẫn chưa vượt qua được khả năng quy hoạch tích hợp này lại bị chia sẻ ra thành nhiều mảnh. Về chứng cứ cho nhận xét này, có thể thấy rằng nhiều loại quy hoạch không phải là quy hoạch ngành nhưng lại được liệt kê thành quy hoạch ngành, được lập riêng và phê duyệt riêng. Cụ thể, quy hoạch không gian biển và quy hoạch sử dụng đất (quy hoạch không gian đất liền) không thể gọi là quy hoạch của ngành biển và ngành đất.

Việc sử dụng không gian biển và không gian đất liền là một thành phần chính của quy hoạch tổng thể và phải được phê duyệt trong một kịch bản phát triển chung. Kể cả quy hoạch hạ tầng, quy hoạch sử dụng các loại tài nguyên thiên nhiên, quy hoạch môi trường cũng không thể gọi là quy hoạch ngành, được phê duyệt riêng. Các loại quy hoạch này cũng là một thành phần tạo nên một kịch bản phát triển thống nhất. Câu chuyện bảo vệ quyền lực riêng của các Bộ, ngành vẫn còn đeo đuổi từng bước theo Dự thảo Luật Quy hoạch. Để cắt bỏ bệnh này, Nhà nước cần thiết lập một Ủy ban Quy hoạch quốc gia để ghép nối các mảnh quy hoạch do các Bộ, ngành chuẩn bị để tạo lập một quy hoạch tổng thể phát triển cho từng giai đoạn.

Tính khả thi của Luật Quy hoạch phụ thuộc chủ yếu vào phương pháp luận quy hoạch dựa trên một hệ thống các chỉ số cụ thể để đánh giá một phương án quy hoạch là chấp nhận được hay không. Một phương án quy hoạch có thể duyệt được nếu bảo đảm được điều kiện lợi ích thu được phải lớn hơn chi phí bỏ ra, và phương án được duyệt phải là phương án mà hiệu lợi ích trừ chi phí đạt giá trị lớn nhất. Cả lợi ích và chi phí đều được tính theo hệ thống chỉ số nói trên sao cho bao gồm các mặt kinh tế, xã hội, môi trường, văn hóa và nhân văn. Luật phải quy định cụ thể hệ thống các chỉ số cơ bản để đánh giá một phương án quy hoạch.

Cách đánh giá phương án quy hoạch như vậy cũng được áp dụng cho quy trình giám sát và đánh giá quá trình thực hiện quy hoạch. Không thể dựa vào các đánh giá định tính của người có thẩm quyền mà phải đánh giá khách quan bằng các chỉ số định lượng. Thêm nữa, dựa vào đánh giá này mới có thể đưa ra luận cứ cho việc điều chỉnh quy hoạch và quyết định điều chỉnh, cũng như có luận cứ để ban hành các chính sách để điều tiết lại lợi ích, thiệt hại do phương án quy hoạch gây ra. Đây là một kỹ thuật quản lý hiện đại gọi là kỹ thuật giám sát và đánh giá (Monitoring and Evaluation), có lý thuyết đầy đủ nhưng nhiều luật của nước đã hiểu sai kỹ thuật này, quy định không đúng cách (trừ Luật Đất đai 2013)

Hiệu quả của quy hoạch, cũng như thách thức về tính khả thi của Luật Quy hoạch còn phụ thuộc vào cơ sở dữ liệu quốc gia và áp dụng công nghệ thông tin trong phân tích không gian để tìm ra phương án quy hoạch hợp lý. Chúng ta đều biết rằng, thông tin sai thì quyết định sai. Phương án quy hoạch tốt không thể tìm thấy trên nhưng những mảnh bản đồ trên giấy đã lỗi thời. Hiện nay, Nhà nước đang xây dựng chính phủ điện tử, quy hoạch không thể nằm ngoài chính phủ điện tử mà phải là bước tiên phong trong áp dụng chính phủ điện tử.  

Vài lời kết      

Quy hoạch là một kịch bản phát triển, Luật Quy hoạch là quy tắc để xây dựng kịch bản phát triển. Đến nay, kịch bản phát triển của nước ta đang thiếu hiệu quả, Nhà nước đã đưa ra chủ trương tái cấu trúc nền kinh tế, thay đổi mô hình tăng trưởng, cải cách thể chế. 

Những chủ trương như vậy mới tác động vào khu vực chính sách - pháp luật và tổ chức - thể chế. Kịch bản phát triển cụ thể phải được lập trên một bản quy hoạch tổng thể với phương án sử dụng nguồn lực hợp lý nhất, hạn chế được mọi tiêu cực có thể xẩy ra, tận dụng được cao nhất quy luật thị trường. Hy vọng Luật Quy hoạch được nâng cấp hơn nữa để đưa quy hoạch về sát mặt đất, không lãng mạn nữa.  

Gs. TsKh. Đặng Hùng Võ